A União Europeia face à crise dos migrantes e refugiados: "acordo" UE-Turquia de março de 2016

* Laura Eva Marçal Pires Dias, Nº56859, subturma 9

I. INTRODUÇÃO

            A gestão das migrações no Mediterrâneo é um dos principais desafios que a União Europeia (UE) enfrenta na atualidade. Os intensos fluxos migratórios que se registam durante o ano de 2015, colocaram à prova os mecanismos e políticas de imigração e asilo da União e a sua capacidade de responder a crises humanitárias. A gestão desta crise pode ser considerada a verdadeira prova de fogo para o UE, que poderia ter resultado num triunfo coletivo da Europa, através de um esforço mínimo. No entanto, até ao momento, é o contrário. As divergências entre os estados-membros colocam vários entreves à constituição de uma política global e coerente no seio da UE, a que se soma o crescente populismo e a xenofobia no espaço comunitário, e que se reflete na adoção de medidas cada vez mais restritivas por parte de alguns estados-membros. As respostas encontradas a nível europeu resultam de acordos minimalistas entre os estados-membros.    

II. PROBLEMÁTICA

            Vamos agora analisar de que modo a UE reagiu à crise e que tipo de consequências poderão advir deste período. Dividiremos em duas hipóteses: na primeira podemos assistir a uma evolução do projeto europeu com a comunitarização das áreas de migração e asilo, ou podemos estar a olhar para a possibilidade de, face aos crescentes sentimentos nacionalistas, uma degradação do projeto europeu.

            A primeira hipótese, assente na teoria do IGL, afirma que desde a edificação dos Acordos Schengen, os Estados são ainda detentores do poder de decisão, sendo os mesmos quem definem a resposta europeia à crise de migrantes e refugiados. A incapacidade de uma resposta coerente e eficaz por parte da UE face à presente crise encontra-se então nas divergências de opinião e perceção em cada Estado-membro em relação à crise de refugiados, sendo que determinados países desejam uma abordagem europeia caracterizada pela abertura ao refugiados (Alemanha, Itália e Grécia) e outros (Reino Unido e Hungria) desejam manter o status quo, de forma a protegerem a sua soberania, não aceitando um sistema de distribuição de refugiados, definido e liderado ao nível europeu.

            A segunda hipótese, assente na teoria neo-funcionalista, afirma que os Estados não são os únicos soberanos do poder de decisão, estando condicionados pelo aquis communitaire e pelas instituições europeias. Os Estados vendo-se incapazes de encontrar uma solução nacional para a presente crise, delegariam a sua soberania para uma instituição europeia (a Comissão) para que esta seja capaz de erguer uma resposta eficaz à crise. Segundo esta lógica, a ineficácia da resposta europeia prende-se com o facto de, não só haver uma alteração nas preferências de determinados Estados-membros na abordagem traçada ao nível europeu, que faz com que os mesmos não desejem seguir o delineado; como também, devido ao facto de as instituições se encontrarem em situação de lock-in, não só devido à resistência de determinados países em alterar a política prevalecente, como também devido ao facto de determinados grupos de interesse e atores sociais tendo-se adaptado e obtendo ganhos da estrutura prevalecente, opõem-se a alterá-la, mesmo que esta seja ineficaz.

III. A CRISE DE 2015-2016

            De acordo com o Eurostat em 2014 cerca de 627 000 requerentes de asilo chegaram ao território da UE, em comparação com os 431 000 verificáveis em 2013. Em 2015, o número de requerentes de asilo sobe para uns excecionais 1,3 milhões de requerentes [i], elevando a preocupação dos Estados-membros da UE.

O mar Mediterrâneo é a fronteira mais porosa entre a Europa e os seus vizinhos do Sul e é ao mesmo tempo ponte e muro entre os dois continentes, sendo o corredor migratório mais letal do mundo. O ano de 2015 ficou marcado por um número de chegadas à UE sem precedentes e pelos naufrágios no Mediterrâneo que vitimaram mais de 3770 pessoas [ii]. Itália e Grécia são os principais países de chegada das rotas do Mediterrâneo Central e Oriental, respetivamente.

            É aqui que as tensões entre os Estados-membros (Estados do Norte vs Estados do Sul) adensam-se. Itália e Grécia são criticados pelos restantes Estados membros pela excessiva permeabilidade das suas fronteiras, a inibição de contar a migração irregular e a sua muito frequente implementação de programas de regularização massivos. Por outro lado, ambos os países acusam os seus parceiros europeus do Norte da Europa e o Reino Unido de não partilharem a responsabilidade da crise migratória e dos refugiados, deixando-os sobrecarregados com o fardo. É de realçar que, Itália e Grécia, assim como, Malta são apenas países de transição, sendo a responsabilidade do acolhimento a ser suportado por outros países, como a Suécia. Na Alemanha, à semelhança de outros países europeus (Dinamarca, Holanda, França e Reino Unido), a chegada de um elevado número de refugiados que chegam ao país, refletiu-se no ressurgimento das forças de extrema direita, que ganham grande influência política, sendo fundamentados pelos medos da população. Como consequência, os governos nacionais adotam medidas mais conservadoras e nacionalistas, salvaguardando os seus interesses, o que coloca em causa a possibilidade de encontrar uma resposta europeia coesa e eficaz para enfrentar o desafio.

Um conjunto de países, apelidado de Grupo de Visegrado, constituído pela Polónia, República Checa, Hungria e Eslováquia, obtém atenção internacional ao publicamente se recusarem a aceitar o sistema de quotas delineado pela Comissão Europeia afirmando que “qualquer proposta que leve à introdução de quotas mandatárias e permanentes para medidas de solidariedade seria inaceitável” [iii]. O que leva a acusações por parte dos restados Estados europeus destes países não entenderem o significado e funcionamento da solidariedade europeia[iv].

A UE detém então uma difícil tarefa. Por um lado, a UE, detém a obrigação de assegurar o bem estar e segurança dos seus cidadãos, no entanto, pela sua própria lei e princípios fundadores, a UE detém também a responsabilidade de defender os direitos fundamentais em todo o mundo, o que coloca o projeto europeu numa situação complicada, onde terão que enfrentar um equilíbrio entre a estabilidade e segurança nas sociedades europeias e a defesa e promoção dos direitos humanos, o que implicitamente leva ao providenciar da proteção internacional aos mais vulneráveis [v].

IV. POLÍTICAS DA UE PARA OS REFUGIADOS

            A União Europeia tem realizado políticas distintas orientadas para a questão dos refugiados. Tendo direcionado estas políticas para gerir uma ordem ou controlo na entrada e estadia dos refugiados na UE, que se revelam fulcral importância na atual crise. Assim, serão abordadas algumas das principais políticas desenvolvidas no contexto de crise, desde o fundo de apoio, passando pelas restrições e flexibilidades. Estas atividades têm como função estabelecer mecanismos de controlo para a receção de refugiados, podendo também ser analisados como atitudes de restrição e de defesa para os Estados. Entre este tipo de atitudes ou métodos de controlo, encontram-se o ‘burden-sharing´, ‘third safe countries’, ‘safe countries of origin’ e o Acordo UE-Turquia.

            O ‘Burden-Sharing’ pretende um desenvolvimento comum dos Estados-membros em unidade e a partilha de responsabilidades no tratamento dos refugiados como um tema de proporção entre Estados. No entanto, o ‘burden-sharing’ deve ser mais do que partilhar o número de requerentes de asilo, ou de refugiados, pois existem outras formas de apoiar com o “fardo” que uns estados têm e outros não.

            Os ‘third safe countries’[vi] surgem pela necessidade da UE de manter em controlo sobre o número de requerentes de asilo que entram no seu território, de forma a definir quais os países que quem devem tramitar a solicitação de asilo da pessoa[vii]. Por outro lado, os ‘safe countries of origin’[viii] limitam aos nacionais deste Estado a prerrogativa de não poder solicitar o asilo noutro país. Ao ser reconhecido como um ‘safe country of origin’, os nacionais que sejam perseguidos ou corram riscos são limitados a ficar dentro dos seus países, pois este já foi reconhecido como um lugar no qual não existem perigos. No entanto, isto contraria o Direito Internacional e a Convenção de 1951, na qual se deve outorgar o direito de acesso a proteção pelos Estados.

V. DECLARAÇÃO UE-TURQUIA DE 7 DE MARÇO DE 2016

            Antes da aplicação da Declaração UE-Turquia foram tomadas outras medidas, como a criação de hotspot áreas, isto é, “zonas dos pontos de crise” e a “adoção de medidas provisorias da proteção internacional a favor da Itália e da Grécia”.

            Face ao aumento exponencial do fluxo em direção às fronteiras marítimas da Grécia nos seis meses que se seguiram à adoção das medidas referidas anteriormente, levou a que os Estados-membros de trânsito e de destino desses fluxos tomassem uma série de medidas unilaterais que que se traduzem na rejeição dos refugiados nas suas fronteiras. É neste contexto, como nova tentativa de alcançar uma solução para a crise no plano da UE que surge a “Declaração UE-Turquia”, datada de 7 de março de 2016. A UE, por um lado, e a Turquia por outro, acordaram: todos os novos migrantes em situação irregular que partam da Turquia e cheguem às ilhas gregas a partir de 20 de março de 2016, são devolvidos à Turquia; por cada sírio devolvido à Turquia a partir das ilhas gregas, outro sírio deslocado na Turquia é reinstalado na UE; a Turquia toma todas as medidas necessárias para evitar a abertura, a partir do seu território, de novas rotas de migração irregular, marítimas ou terrestres, em direção à UE; esta, por seu lado, agiliza o pagamento à Turquia do montante de três biliões de euros para apoio aos refugiados instalados em território turco.  

            Dessa forma, pretende-se com este acordo que a Turquia seja um “filtro” para que os requerentes de asilo possam solicitar o asilo e ser realocados num Estado-membro da UE. “A 8 de janeiro, a Turquia introduziu obrigações de visto para sírios que viajem para um aeroporto ou porto turco provenientes de um país terceiro, com o intuito de reduzir a migração de transição em direção à UE [ix]”.

            Segundo o professor Nuno Piçarra[x], esta declaração foi objeto de três recursos de anulação pendentes perante o Tribunal Geral da UE. De entre as alegações comuns, destacam-se as seguintes: um acordo, tendo como partes contratantes a Turquia, por um lado, e o Conselho Europeu, por outro não é compatível com os artigos 1º, 18º e 19º da Carta; a Turquia não é um país terceiro seguro na aceção do art.38º da Diretiva 2013/32; o acordo controvertido não respeitou o processo de conclusão de acordos internacionais previsto no art.218º do TFUE, o que também o torna inválido[xi]. Mais significativas são as dúvidas quanto ao conteúdo do acordo, pois suscita à luz das proibições de expulsão coletiva e repulsão, estabelecidas tanto pela Carta, como pela CEDH. É bem ilustrado na cláusula nos termos da qual “todos os novos migrantes irregulares que viajem da Turquia para a Grécia a partir de 20 de março de 2016 deverão ser devolvidos à Turquia”. O ACNUR demonstra preocupação com a finalidade deste preceito: "Um solicitante de refúgio só deve ser devolvido para um terceiro país se a responsabilidade pela avaliação de seu pedido de refúgio for assumido por este terceiro país; o solicitante de refúgio será protegido de devolução arbitrária; e se o indivíduo solicitar e tiver seu pedido reconhecido, poderá se beneficiar do status de refugiado em conformidade com as normas internacionais vigentes, tendo acesso completo e eficaz a educação, trabalho, cuidados de saúde e assistência social quando necessário” [xii]. É neste sentido, que podem existir diversas violações ao Direito Internacional, pois os requisitantes de asilo seriam afastados da possibilidade de que lhes seja outorgado o estatuto de refugiado, ou que o processo não seja adequado, o que deixaria num estado de maior vulnerabilidade aqueles requerentes de proteção internacional.

            A professora Ana Guerra Martins[xiii] refere no seu livro que este acordo foi “severamente criticado”: quer por organizações internacionais como a Aministia Internacional, a Human Rights Watch ou os Médicos sem Fronteiras.  

VI. CONCLUSÃO

            Só uma União forte e sem divisões internas poderá responder aos vários desafios que enfrenta na atualidade: a crise de refugiados somam-se à luta contra o terrorismo internacional, a saída do Reino Unido da UE (Brexit), a lenta recuperação económica, ou ainda a dívida soberana da Grécia. A emergência de partidos de extrema-direita e o crescente descontentamento entre a população e de sentimentos anti-imigração, representa um perigo para a UE e também para as gerações futuras, levando a que os Estados tomem medidas cada vez mais restritivas ao nível da política de imigração.

            O Acordo com a Turquia é uma das estratégias principais na atualidade da UE. A verdade é que os fluxos migratórios recorde registados na UE em 2015 e 2016 diminuíram. Em 2018, registaram-se mais de 634 700 pedidos de proteção internacional na UE, comparável com os 728 470 pedidos em 2017 e quase 1,3 milhões em 2016. A diminuição também se verifica na situação no Mediterrâneo, sendo detetas em 2015 e 2016 mais de 2,3 milhões de travessias ilegais. Em 2018, o número total de travessias ilegais de fronteira na UE caiu para 150 114. Na primeira metade de 2019, quase 30 000 pessoas arriscaram as suas vidas para chegar à Europa por mar, estimando-se que aproximadamente 600 tenham morrido afogadas. [xiv]

VII. BIBLIOGRAFIA

Comissão Europeia, 2016. «Communication from the commission to the european parliament and the council on the State of Play of Implementation of the Priority Actions under the European Agenda on Migration». 10 de fevereiro de 2016. Disponível em: https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/EN/1-2016-85-EN-F1-1.PDF

Conselho Europeu. 2016. Declaração UE-Turquia, 18 de março de 2016. Disponível em: http://www.consilium.europa.eu/pt/press/press-releases/2016/03/18-eu-turkeystatement/

Martins, Ana Guerra, «Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia», Almedina, 2018

Piçarra, Nuno, «A União Europeia e “a crise migratória e de refugiados sem precedentes”: crónica breve de uma rutura do Sistema Europeu Comum De Asilo», in revista e-publica Vol.3 Nº2 de julho de 2016. Disponível em: https://e-publica.pt/volumes/v3n2a01.html

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[i]  Ver Eurostat, http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Asylum_statistics [consultado a 16 de novembro de 2019]

[ii] IOM – «Mixed migration flows in the mediterranean and beyond. Compilation of available data and information. Reporting period 2015». Genebra: IOM, 2016. [Consultado em: 15 de novembro de 2019]. Disponível em: https://www.iom.int/sites/default/files/situation_reports/file/Mixed-Flows-Mediterranean-and-Beyond-Compilation-Overview-2015.pdf

[iii] EurActiv 2015

[iv] Carrera, Sergio, Blockmans, Steven, Gros Daniel e Guild, Elspeth. 2015. «The EU’s Response to the Refugee Crisis Taking Stock and Setting Policy Priorities». Centre for European Policy Studies. [Consultado a 16 de novembro de 2019]. Disponível em: https://www.ceps.eu/system/files/EU%20Response%20to%20the%202015%20Refugee%20Crisis_0.pdf  

[v] Oltean, Priscilla e Iov, Claudia Anamaria. 2015. «Lampedusa Tragedy from October 2013 and the European Union response: More accessible or more restrictive migration policies?», Supplement No. 3/2013. [Consultado a 16 novembro de 2019]. Disponível em: https://media.proquest.com/media/pq/classic/doc/3787075181/fmt/pi/rep/NONE?_s=MVwShslzPvVsk4GBQ%2BOS09ciNN0%3D.

[vi]  Um “país terceiro seguro” é um país não pertencente à UE, através do qual o requerente de asilo passou e para o qual ele pode ser devolvido, pois o Estado-membro considera que o pedido de asilo deveria ter sido apresentado lá

[vii] AEDH, EuroMed Rights, e FIDH. 2016. «‘Safe’ countries: A denial of the right of asylum». Escritório do Alto Comissário das Nações Unidas para os Direitos Humanos. [Consultado a 23 de novembro de 2019]. Disponível em: https://www.ohchr.org/Documents/Issues/MHR/ReportLargeMovements/FIDH2%20.pdf 

[viii] A aplicação do conceito de país seguro em relação aos países de origem leva a que os nacionais do país designados como seguros a serem automaticamente impedidos de obter o estatuo de refugiado nos países recetores ou, pelo menos, ter uma presunção de não refugiado que têm de contradizer ou refutar - ACNUR. 1991. «Background Note on the Safe Country Concept and Refugee Status Background Note on the Safe Country Concept and Refugee Status». [Consultado a 22 de novembro de 2019]. Disponível em: https://www.unhcr.org/3ae68ccec.html

[ix] Comissão Europeia, 2016. «Communication from the commission to the european parliament and the council on the State of Play of Implementation of the Priority Actions under the European Agenda on Migration». 10 de fevereiro de 2016. [Consultado em 18 de novembro de 2019]. Disponível em: https://ec.europa.eu/transparency/regdoc/rep/1/2016/EN/1-2016-85-EN-F1-1.PDF

[x] Piçarra, Nuno, «A União Europeia e “a crise migratória e de refugiados sem precedentes”: crónica breve de uma rutura do Sistema Europeu Comum De Asilo», in revista e-publica Vol.3 Nº2 de julho de 2016 [Consultado a 21 de novembro de 2019]. Disponível em: https://e-publica.pt/volumes/v3n2a01.html

[xi] Ver os processos NF contra Conselho Europeu, T-192/16, NG contra Conselho Europeu, T-193/16 e NM contra Conselho Europeu, T-257/16.

[xii] ACNUR.2016. ACNUR expressa preocupação sobre o acordo entre União Europeia e Turquia. Últimas Notícias do ACNUR. 08 de março 2016. [Consultado em 23 de novembro de 2019]. Disponível em: https://www.acnur.org/portugues/2016/03/08/acnur-expressa-preocupacao-sobre-o-acordo-entre-uniao-europeia-e-turquia/

[xiii] Martins, Ana Guerra, «Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia», Almedina, 2018, pp.414

[xiv] Dados consultados em: https://www.europarl.europa.eu/news/pt/headlines/society/20170629STO78630/asilo-e-migracao-na-ue-em-numeros  [29 de novembro de 2019]