Adesão da Turquia à União Europeia: processo e problemas
I. Introdução
A
Turquia tem sido um parceiro crucial para a União Europeia, mas também um país
candidato à sua adesão. O diálogo e a cooperação verificaram-se em domínios de
interesse comum, nomeadamente na forma eficaz como abordaram a matéria de
migração e o forte apoio da UE aos refugiados. No entanto, este país continuou
a afastar-se cada vez mais da União Europeia, com um sério recuo nos domínios
do Estado de direito e dos direitos fundamentais, e devido ao enfraquecimento
dos mecanismos de equilíbrio de poderes a nível do sistema político resultante
da entrada em vigor de alterações à Constituição. Em junho de 2018, o Conselho
observou unanimemente que as negociações de adesão com a Turquia tinham chegado
a um impasse, não podendo ser ponderada a abertura nem o encerramento de
qualquer novo capítulo.
II. Enquadramento histórico
A aproximação da Turquia à União
Europeia iniciou-se em 1959, com o pedido do estatuto de membro associado da
então Comunidade Económica Europeia, e tem sido uma constante ao longo dos
anos. O desejo turco de integrar o projeto europeu encontra-se presente nos
princípios do Kemalismo[i] através do objetivo de criação de
uma nação moderna e democrática, à semelhança do que se verificava em várias
nações europeias.
As relações entre as Comunidades
Europeias[ii] e a República da Turquia tiveram
início em 1963 com o Acordo de Associação (conhecido por Acordo de Ancara[iii]), que tinha como objetivo criar uma
união aduaneira entre as partes, tendo em vista uma futura integração no
projeto europeu. Em 1970, o “Acordo Ancara” é atualizado por um Protocolo
adicional que entrou em vigor em 1973, estabelecendo um calendário de medidas
técnicas para alcançar a União aduaneira[iv]. O processo de europeização da
Turquia teve início desde o pedido de adesão feito em 1987, e todo o trabalho
que foi feito contribuiu para a atribuição do estatuto de candidata em 1999.
Dadas as profundas diferenças entre a Turquia e os Estados membros que integram
a União Europeia, e antes de receber o estatuto de candidata, a necessidade de
reformas profundas era imperativa para aproximar-se dos critérios de Copenhaga.
Para além de cumprir as condições de adesão, teve de aplicar e submeter-se à
legislação europeia. Os critérios de adesão à UE são denominados por critérios
de Copenhaga, apresentam-se como condição central para o desenvolvimento de
todo o processo. Os critérios de Copenhaga - que incluem uma dimensão política,
económica e um acervo comunitário - são os seguintes[v]: estabilidade das instituições que
garantem a Democracia; o Estado de Direito; os direitos humanos; o respeito
pelas minorias e a sua proteção; uma economia que funcione de acordo com as
regras e forças de mercado de concorrência da UE; e a capacidade de assumir as
obrigações que decorrem de ser um Estado-membro da União. No caso da Turquia,
ir ao encontro dos critérios referidos anteriormente foi e tem sido um desafio,
enfrentando dificuldades, por exemplo, em matérias de direitos humanos e minorias.
Na decisão do Conselho que confere à
Turquia o estatuto de país candidato é-nos dito, a 8 de março de 2001[vi]: “O Conselho Europeu de Helsínquia
de 10 e 11 de dezembro de 1999 saudou a recente evolução positiva da situação
na Turquia, bem como a intenção deste país de prosseguir as reformas no sentido
do cumprimento dos critérios de Copenhaga. (…) Na sua reunião de Helsínquia, o
Conselho Europeu decidiu que será elaborada uma Parceria de adesão «com base em
conclusões de Conselhos Europeus anteriores». Nesta parceria se definirão as
prioridades em que se deverão centrar os preparativos para a adesão, tendo em
conta os critérios políticos e económicos e as obrigações que incumbem a
Estado-Membro, juntamente com um programa nacional para a adoção do acervo.”
Na Decisão proferida pelo Conselho
Europeu são também referidos os objetivos da adesão, os princípios prioritários
a que o Estado candidato deve ter em conta e, por outro lado, estabelecem-se
objetivos de curto e médio prazo no que diz respeito a cada área em que a UE
intervém, como, por exemplo, empregos e assuntos sociais, energia,
telecomunicações, agricultura, entre outras.
Em 2001, é adotado um Regulamento
sobre a coordenação das ajudas de pré-adesão à Turquia.
Até à data da aceitação da Turquia
como um país candidato (em 2005) teve de implementar um conjunto de reformas e
emendas constitucionais nas áreas mais problemáticas, mas com a possibilidade
de adesão estar “mais perto” permitiu que as reformas fossem aplicadas de forma
mais intensa. Para isto contribui a eleição do AKP[vii], partido que detém a maioria
política na Turquia desde as eleições de 2002, que estabeleceu de forma clara o
seu compromisso com o projeto europeu. De realçar que uma destas reformas foi a
abolição da pena de morte em 2004.
O processo de candidatura da Turquia
teve início em 2005[viii], cabendo à Comissão Europeia avaliar
e monitorizar regularmente os progressos através de relatórios anuais. As
negociações registaram diversos avanços e recuos, mas a recente tentativa de golpe
militar na Turquia, em julho de 2016, e a resposta dada pelo governo turco,
coloca em causa os princípios que são defendidos ao nível europeu, e que têm
sido introduzidos na Turquia de modo a gerar uma aproximação aos valores
defendidos pela UE.
“O processo de alargamento na União
Europeia é um processo político chave, tanto para a União Europeia, como para
as relações internacionais na Europa”[ix]. É bastante importante, a forma como
é desenhado e conduzido é essencial para que os resultados sejam os pretendidos.
De acordo com Elizabeth Shakman Hurd, a inclusão de “um país com maioria
muçulmana na União Europeia era visto como um perigo à tradição existente no
continente de igualdade de género e de tolerância a estilos de vida
alternativos, por exemplo”[x]. Elizabeth Shakman Hurd ainda
sublinha que a adesão de “um país com maioria muçulmana, apesar de ser
discutível, numa Europa cristã, é visto como algo importante, mas também traz
dilemas internos à Europa relativamente à forma como a religião e a política se
relacionam”[xi]. A questão da identidade e da
religião tem um peso muito grande no ceticismo que muitos estados membros
sentem em relação à Turquia. Firat Cengiz e Lars Hoffmann destacam a atitude da
“Alemanha, França, Áustria e Holanda – que continuamente afirmam a retórica de
ceticismo acerca da adesão turca à União Europeia, sinalizando que a decisão
final de admissão deveria ser feita através de referendos nacionais”[xii]. Esta atitude de alguns dos estados
membros europeus vão contra os próprios valores europeus estabelecidos nos
Tratados, como está expresso no artigo 2º do Tratado de Lisboa, onde além de
verificarmos a referência aos critérios de Copenhaga, podemos ler também o
seguinte: “uma sociedade caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação”, o
que se verifica neste caso. Uma eventual adesão da Turquia ao projeto europeu,
em linha com o respeito pelos critérios de Copenhaga, iria acentuar a vertente
do pluralismo, porém todo o processo de negociações tem vindo a ser marcado
pela “discriminação” e medo pelo facto da Turquia ter uma religião predominante
muçulmana, o que coloca em causa o próprio valor europeu de respeito e luta
contra a discriminação seja em que base for.
Partindo desta explicação
cronológica, podemos afirmar que a relação entre a União Europeia e a Turquia
tem sempre por base uma esperança de adesão de dia para dia, que se mostra cada
vez mais impossível, confirmado pelas palavras do presidente francês Emmanuel
Macron: “perante as recentes evoluções no domínio dos direitos humanos na
Turquia, qualquer hipótese de adesão à UE é uma impossibilidade”[xiii]. Ainda para mais depois do Tratado
de Lisboa reforçar os valores da democracia e dos direitos humanos, tal como é
referido pela professora regente Ana Guerra Martins no seu livro: “Tratado de
Lisboa veio a reforçar as exigências de respeito da democracia, Estado de
Direito e proteção dos direitos humanos, ao inclui-los entre os valores que a
União deve respeitar internamente, mas, sobretudo, ao considerá-los como
princípios gerais e objetivos que regem a ação externa da União (artigos
21º/1,2 e 3 do TUE)”[xiv]. O presidente turco Erdogan lembra
que a Turquia está cansada de estar na antecâmera da Europa, dos 16 capítulos
de negociações abertos, nenhum foi concluindo e 19 outros nem foram iniciados.[xv]
Como já foi referido anteriormente, o
desenvolvimento feito pela Turquia na implementação dos critérios políticos de
Copenhaga é analisado através de relatórios elaborados pela Comissão Europeia
que orientam o seguimento das negociações, identificando as áreas que devem ser
alvo de maior intervenção em linha com os objetivos estabelecidos para a adesão
da Turquia à União Europeia. Desta forma, irá ser analisado o Relatório de
progresso de 2019.
III. Relatório de progresso da
Turquia em 2019
O estado de emergência decretado em
15 de julho de 2016, na sequência da tentativa de Golpe de Estado terminou em
18 de julho de 2018. No entanto, o Parlamento turco adotou uma lei que retomou
muitos dos elementos do estado de emergência por mais três anos. Esta lei
limita determinadas liberdades fundamentais, permitindo, nomeadamente, despedir
funcionários públicos (incluindo os juízes) e prolongar detenções, restringir a
liberdade de circulação e de reunião. Durante o Estado de emergência foram
publicados 36 decretos que restringem determinados direitos civis e políticos,
bem como os direitos de defesa, alargando os poderes da polícia e dos
procuradores no âmbito de investigações e ação penais e preveem o despedimento
de mais de 152 000 funcionários públicos, incluindo académicos,
professores e funcionários públicos. O Tribunal Constitucional não tinha
competência para controlar a legalidade dos decretos. As autoridades turcas
criaram em maio de 2017 uma comissão de inquérito sobre as medidas de emergência,
encarregada de analisar todas as queixas individuais recebidas. A título de
curiosidade, foram apresentadas 126 600 queixas, em maio de 2019. Foram
rejeitadas 65 156 queixas, 5 250 deram lugar a uma reintegração e
ainda existem 55 714 queixas. Não existe audições aos requerentes, não
beneficiando de qualquer garantia processual, suscitando-se a questão de saber
em que medida a comissão de inquérito constitui um recurso jurisdicional
efetivo. Dado o ritmo de tratamento das queixas, faz recear que estas estejam a
ser objeto de um exame individual.
Com o fim do estado de emergência, a
Turquia retirou as suas derrogações à Convenção Europeia dos Direitos do Homem
e ao Pacto Internacional sobre os Direitos civis e políticos. É importante
referir que várias sentenças judiciais favoráveis a réus defensores dos
direitos humanos foram rapidamente anuladas por outra jurisdição ou até pelo
mesmo tribunal, por vezes na sequência de observações formuladas pelo
executivo. Muitos defensores dos direitos humanos, ativistas da sociedade
civil, meios de comunicação social, académicos, políticos, médicos, advogados,
juízes e lésbicas, homossexuais, bissexuais, transsexuais e intersexuais
(LGBTI) continuam detidos, por vezes sem uma acusação formal, enfrentando
campanhas de difamação dos meios de comunicação social e dos mais altos
responsáveis políticos. As organizações de defesa dos direitos tiveram que
cessar as suas atividades por força do estado de emergência.
Quanto ao novo sistema presidencial,
verificou-se uma centralização do poder executivo, restringindo
significativamente as funções legislativas e de controlo do Parlamento. Desde
julho de 2018, o Parlamento adotou 17 atos legislativos, entre os quais a
proibição dos ministros se apresentarem perante os deputados, que só lhes podem
formular perguntas escritas. A oposição ao partido Democrático Popular (HDP)
persistiu e muitos deputados deste partido foram detidos. As eleições
presidenciais e legislativas de junho de 2018, bem como as eleições municipais
de março de 2019, foram marcadas por uma forte participação. De facto, os
eleitores puderam dispor de um verdadeiro conjunto de opções, apesar de os
candidatos não concorrerem entre si em condições de igualdade. O partido do
poder beneficiou de uma vantagem significativa com a excessiva cobertura
mediática pelos meios de comunicação privados e públicos ligados ao Governo. O
Governo reformulou o quadro jurídico que rege as relações entre a esfera civil
e militar e aumentou significativamente os poderes do executivo sobre as forças
armadas, reforçando assim o controlo civil. O Governo recorreu a atos violentos
contra o Partido dos Trabalhadores do Curdistão (PKK) que continua a figurar na
lista da UE de pessoas, grupos e entidades envolvidos em atos terroristas. É
importante que as medidas de antiterrorismo sejam proporcionadas.
Não existe uma estratégia e um plano
de ação de luta contra a corrupção sólidos. Não há uma instância permanente,
funcionalmente independente, de luta contra a corrupção, nem existe um serviço
especializado na realização de investigações anticorrupção e apenas um número
reduzido de tribunais que são especializados na matéria. Isto mostra a falta de
vontade política em enfrentar de forma decisiva a corrupção.
No domínio da política de migração e
asilo, a Turquia continuou determinada em implementar de forma efetiva a
Declaração UE-Turquia de março de 2016. Depois da entrada em vigor da referida
declaração e pela intensificação dos esforços por parte dos serviços de
aplicação da lei turcos, verificou-se uma diminuição gradual nas travessias
irregulares desde a Turquia para as ilhas do Egeu. A Turquia continuou a
desenvolver esforços consideráveis para prestar ajuda humanitária maciça e
apoiar mais de 3,6 milhões de refugiados provenientes da Síria e cerca de 370
000 refugiados registados provenientes de outros países, acolhendo assim a
maior comunidade de refugiados no mundo.
Quanto aos direitos humanos e
direitos fundamentais verificou-se um grave retrocesso nos domínios da
liberdade de expressão, de reunião e associação, bem como dos direitos
processuais e de propriedade. A legislação continua a ser mesma desde o estado
de emergência, que suprimiu as garantias fundamentais que protegiam até esse
momento contra os abusos os ativistas da sociedade civil, os defensores dos
direitos humanos, os jornalistas, os académicos e outras pessoas. Abateu-se um
clima de intimidação sobre toda a sociedade, uma vez que o estado de emergência
foi utilizado para restringir o espaço das opiniões divergentes ou alternativas.
Em dezembro de 2018, o número total de pessoas detidas sem acusação ou na
pendência do seu processo era de 57 000, mais de 20% da população
prisional. Aumentou significativamente a tendência para instaurar ações penais
contra escritores, utilizadores das redes sociais e outros cidadãos, mesmo
menores por insulto ao presidente. Os ciganos[xvi] continuam a viver em condições de
habitação muito precárias, que carecem, muitas vezes, de acesso aos serviços
públicos básicos e dependem de ajudas sociais. A violência baseada no género, a
discriminação, os discursos de incitamento ao ódio contra minorias, os crimes
de ódio e as violações dos direitos humanos das pessoas LGBTI continuam a ser
fonte de grande preocupação.
As águas territoriais e o espaço
aéreo grego e cipriotas foram objeto de violações repetidas e crescentes por
parte da Turquia. A UE manifestou a sua preocupação e exortou a Turquia a
evitar qualquer tipo de ameaça ou de ação dirigida contra um Estado-membro ou
qualquer fonte de fricção ou ação suscetível de prejudicar as relações de boa
vizinhança e resolução pacifica de conflitos.
No que diz respeito aos critérios
económicos, continuaram a observar-se graves retrocessos na economia turca, o
que suscitou grande preocupação quanto ao funcionamento da economia de mercado
do país. O défice da balança de transações correntes atingiu um pico no
primeiro semestre de 2018, antes da forte correção resultante do
enfraquecimento da economia e da queda da lira. A taxa de inflação subiu muito
acima do intervalo de variação, na sequência da crise monetária e após anos de
forte crescimento do crédito, de crescimento monetário elevado e de taxas de
juro reais baixas.
IV. Conclusão
O
processo de adesão de negociações para a adesão falhou devido a diversos fatores.
Inicialmente pensava-se que a questão da religião, que era apontada como uma
das condições que iria dificultar a adesão devido ao facto de a população ser
maioritariamente muçulmana. A União Europeia não tem a religião como condição
central, ainda assim, muitos se opuseram à adesão da Turquia utilizando a
questão religiosa como fundamento. Através da análise do relatório de progresso
de 2019 podemos concluir que era estabelecido o seu compromisso com a União
Europeia e com as reformas necessárias, mas existiam matérias onde a sua ação
ia contra o seu próprio compromisso. Por exemplo, as liberdades fundamentais:
os jornalistas escreviam sobre temas de forma não violenta e foram julgados e
detidos. As reformas nunca eram implementadas na sua totalidade, existia sempre
algo que ficava em falta e os comportamentos da Turquia mantinham-se iguais.
Assim, a longevidade do processo deve-se à falta de compromisso turco em
europeizar a sua sociedade na totalidade, inclusive nas matérias consideradas
sensíveis ao nível nacional. O processo de adesão da Turquia à União Europeia,
encontra-se neste sentido, num ponto sem retorno ao nível europeu.
V. BIBLIOGRAFIA
Communication
from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic
and Social Committee and the Committee of the Regions. Turkey 2019 Report.
Brussels, 29.5.2019. [29 de outubro de 2019]. Disponível em: https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/sites/near/files/20190529-turkey-report.pdf
MARTINS, Ana Guerra, “Os Desafios
Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia: Lições de Direito
Internacional Público II”, Almedina, 2018
Schimmelfennig, Frank, and Ulrich
Sedelmeier. "Theorizing EU enlargement: research
focus, hypotheses, and the state of
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(2002). [29 de outubro de 2019].
Disponível em: https://ethz.ch/content/dam/ethz/special-interest/gess/cis/european-politics-dam/documents/People/Publications/Enlargement/Theorizing.pdf
[i] Ideologia criada
por Kemal Atatürk que lançava as linhas orientadoras da república turca
instituída em 1923, sendo que é importante destacar, entre princípios
defendidos, a criação de uma nação moderna e democrática à semelhança daquilo
que existia em muitos dos Estados da Europa Ocidental
[ii] Comunidade
Económica e Europeia (CEE) e Comunidade Europeia da Energia Atómica (EURATOM),
criadas pelos Tratados de Roma em 1957
[iii] Para saber mais
sobre este acordo: proposta de Decisão do Conselho relativa à conclusão do
Protocolo Adicional ao Acordo que cria uma associação entre a Comunidade
Económica Europeia e a Turquia após o alargamento da União Europeia em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?
[iv] https://carloscoelho.eu/dossiers/view/18/508.
Consultado a 29 de outubro de 2019
[v] http://europa.eu/rapid/press-release_DOC-93-3_pt.htm.
Consultado a 21 de outubro de 2019
[vi]https://publications.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/fb5f74d4-2750-4d17-8e15-6ee60a517e38/language-pt
. Consultado a 29 de outubro de 2019
[vii] Partido da Justiça
e Desenvolvimento (em turco: Adalet ve Kalkınma Partisi)
[viii]https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52004DC0656&from=EN.
Consultado a 26 de outubro de 2019
[ix] Schimmelfennig,
Frank, and Ulrich Sedelmeier. "Theorizing EU enlargement: research
focus, hypotheses, and the state of
research." Journal of European Public Policy 9.4
(2002)
[x] Hurd, Elizabeth
Shakman. "Negotiating Europe: the politics of religion and the prospects
for Turkish accession." Review of
International Studies 32.03 (2006): 401-418. Consultado a 07 de novembro de
2019. Disponível: http://faculty.wcas.northwestern.edu/~esh291/Elizabeth_Shakman_Hurd/publications_files/RIS.pdf
[xi] Idem.
[xii] Cengiz, Firat, and
Lars Hoffmann. "Rethinking conditionality: Turkey's European Union
accession and the Kurdish question."
JCMS: Journal of Common Market Studies 51.3
(2013): 416-432.
[xiii] Morais, Abel Coelho (6 de janeiro de 2018) “Macron
considera impossível adesão turca à União Europeia”. Diário de Notícias. Possível
consulta em: https://www.dn.pt/mundo/interior/macron-considera-impossivel-adesao-turca-a-uniao-europeia-9027721.html
[xiv] Martins, Ana Guerra, “Os Desafios Contemporâneos à Ação
Externa da União Europeia: Lições de Direito Internacional Público II”, pág.380,
Almedina, 2018
[xv]https://ec.europa.eu/neighbourhood-enlargement/countries/detailed-country-information/turkey_en.
Consultado em 21 de outubro de 2019
[xvi] Em conformidade
com a terminologia das instituições europeias, o termo genérico «ciganos» é
aqui utilizado para designar vários grupos diferentes, sem, todavia, negar as
suas especificidades.
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