Análise Comentada do Acórdão do TJUE de 5-12-2017, proc. C-600/14 : As Atribuições de competência e a cooperação leal na atuação externa da União Europeia
Acórdão do TJUE de 5-12-2017, proc. C-600/14[1]
Sumário: I. Introdução; II.
Atribuição de competências da UE no âmbito de um acordo internacional; III.
Principio da Cooperação Leal no âmbito da atuação externa da União; IV.
Conclusão
I. Introdução
A União Europeia (UE),
diferentemente dos Estados, não possui competência própria (inerentes à sua
natureza), uma vez que não dispõe de Kompetenz- Kompetenz, facto que
justifica que as atribuições de que dispõe são-lhe conferidas pelos Estados,
tal como resulta do artigo 4º,nº1 do TUE. Para uma delimitação precisa das
atribuições da UE, em matérias de ação interna como externa[2],
por força do atual artigo 5º TUE, recorremos ao chamado “Principio da
Atribuição (ou da Especialidade)” que “implica a determinação precisa do fins
justificativos do reconhecimento da personalidade jurídica, bem como um
ajustamento funcional do exercício da capacidade aos fins a atingir”[3].
Cumpre, atendendo ao acórdão
supramencionado[4],
proceder a uma análise substantiva do mesmo, tendo por base o primeiro e terceiro
argumentos invocados pela Recorrente (República Federal da Alemanha , doravante
Alemanha) contra o Recorrido (Conselho da UE, doravante Conselho), num recurso
em que a primeira pede a anulação parcial da Decisão 2014/699/EU do Conselho,
que estabelece a posição a adotar em nome da UE a respeito da alteração do
artigo 12º e dos pontos 5,7 e 12 os apêndices B, D e E da COTIF (Convenção relativa
aos Transportes Internacionais Ferroviários, da qual são parte uma grande
maioria dos Estados-Membros da UE.)
Em 16 de junho de 2011, a
UE e alguns dos seus Estados Membros (EM) celebra com a OTIF um acordo de
adesão à COTIF, que qualificamos como um acordo internacional misto[5].
Acontece que, aquando da assinatura deste acordo de adesão, a UE declara que, “no
setor ferroviário, (…) exerce uma competência partilhada com os Estados Membros
(doravante EM), por força dos artigos 90º e 91º, 100º,nº1, 171º e 172º do TFUE”.
Porém, com base nos artigos 91º e 171º do TFUE, a UE adota um número substancial
de diplomas legais aplicais aos transportes ferroviários. Por tal motivo,
declarou-se que: a União tem competência exclusiva em matérias do domínio do
transporte ferroviário em que a COTIF, ou diplomas legais adotados em conformidade
com ela, afetam ou alteram o alcance das regras em vigor da UE (motivo pelo
qual, nas matérias regulados pela COTIF, os EM não tem competência) ; porém,
nos casos em que as regras vigentes da União não são afetadas pela COTIF, a
União partilhada com os EM a competência das matérias relacionadas com a COTIF.
No
presente caso, no primeiro dos fundamentos, a Recorrente alega que a União não tinha
competência, por força do artigo 91º e 218º, nº9 do TFUE, para adotar a decisão
agora impugnada, na medida em que esta violava do principio da atribuição disposto
no artigo 5º,nº2,1º período, TUE. Para a Recorrente, as alterações enquadram-se
no artigo 4º,nº2, g) do TFUE, fazendo com que, o domínio material da questão fosse
de competência partilhada entre a UE e os seus EM. O TJUE, discordou de tal posição,
nos considerandos 49 a 60. Assim, cumpre questionar: Qual a competência do
Conselho, no domínio dos transportes, a propósito da alteração da COTIF?
Perfila o artigo 3º do TFUE,
os domínios em que a União tem atribuições exclusivas expressas para celebrar
acordos internacionais. Porém, no presente caso, consideramos irrelevante expor
a interpretação do artigo 3º e 4º relativos às competências da União[6],
uma vez que estamos perante um acordo internacional em sede de ação externa, regulado
nos artigos 216º e ss do TFUE, ao qual se aplicam as regras de domínio material
especial, isto, as regras de politica comum de transportes previstas no artigo
90º e ss do TFUE.
A UE continua a basear-se
no principio da atribuição (nº2 do artigo 5º do TUE), sendo para tal importante
referir o artigo 216º,nº1 do TFUE, no qual a UE tem personalidade jurídica própria,
expressa no artigo 47º do TUE, que lhe permite ter capacidade geral para
celebrar acordos internacionais[7]. In casu,
interessa-nos a última parte do preceituado no nº1 do artigo 216º - “seja suscetível
de afetar normas comuns ou alterar o seu alcance”. Esta parte é uma consagração
da jurisprudência do TJ relativo aos poderes externos implícitos (Jurisprudência,
AETR, de 1971), que se explicam pelo facto que existir uma concessão de poderes
internos que implica necessariamente que, os EM percam também os seus poderes
externos.[8]
A ora recorrente, tal
como referido no considerado 37, reclama o exercício do poder externo da UE,
aplicado por via do artigo 218º,nº9 do TFUE relativamente ao direito privado
dos contratos de transportes ferroviários, como ilegítimo uma vez que a UE não fez
uso dessa competência a nível interno. Questiona-se, assim: Pode a UE exercer
determinada competência no plano externo, apesar de o não ter feito no plano
interno?
O TJ responde a esta questão
no acórdão de 30 de maio de 2006, Comissão/Irlanda, em que declarou que a União
pode celebrar acordos (no plano externo) mesmo que as matérias especificas por
esses acordos, não sejam ainda objeto de regulamentação no plano interno, que
por isso não é suscetível de ser afetada. Cabe assim, interpretar o artigo 218º
do TJUE tendo por base esta questão. De
acordo com MARGARIDA AFONSO[9]
(in Tratado de Lisboa Comentado), este preceito, nem sempre é suficiente
para garantir a expressão de uma posição única e coerente da União e dos seus
EM nos casos de negociação dos acordos
mistos, ou seja, acordos cujo objeto não recai exclusivamente sobre matérias que
são da competência exclusiva da União.
Considero, porém que, in
casu, as alterações controvertidas não podem ser inseridas na competência partilhada
da UE e dos EM, uma vez que tal partilha de competências violaria o preceituado
na declaração da UE no âmbito da COTIF. De facto, usualmente acontece que no domínio
dos transportes, a competência é partilhada, porém, com este acordo de
aplicabilidade direta [10],
definiu-se por um alargamento das competências da UE, o que reconduz à consequente
erosão das atribuições dos EM.
Assim,
entendemos in casu que, uma vez consagrado no acordo de alteração ao
COTIF, compete inevitavelmente ao Conselho (artigo 218º,nº9), decidir se adota
as posições alteradas, sendo que, pode o fazer, desde que, que não violem os Tratados (pelo artigo 216º,1
do TFUE e artigo 5º,nº2-invocado pela Recorrente), violação que não se verifica
uma vez que a União atua segundo a declaração de adesão do COTIF, que é de
conhecimento dos seus EM, o que, por uma questão de lógica, não permitiram que esta
violasse as suas competências, visto que são os Estados que atribuem competências
à UE.
O principio da cooperação
leal reportado à atuação externa da União , “enquanto tradução da coerência, na
sua dimensão vertical , de cooperação entre os EM e os órgãos da UE”, e, consagrado
atualmente no artigo 4º,nº3, “tem um conteúdo positivo, no sentido de que os
Estados devem tomar todas as medidas necessárias ao cumprimento da missão da
União, a par de um conteúdo negativo, pois também se devem abster de praticar
atos que ponham em perigo a aplicação do Tratado.”. Desempenha um papel
fundamental no domínio da ação externa da União, desde logo, “devido à complexa
repartição de atribuições entre a UE e os EM, mas também devido ao facto de a União
nem sempre poder participar em todos os fora internacionais, pelo que terá
forçosamente de afirmar as suas posições através dos seus EM”. No quadro da celebração
e execução de acordos mistos, resultava já da jurisprudência do TJCE , uma obrigação
de cooperação estreita, entre a União e os seus EM, decorrente da “exigência de
unicidade e na representação internacional da (então) Comunidade. [11]
Segundo RUI LANCEIRO[12],
o preceituado expressa de um dever genérico de respeito e de assistência mútua
entre a União e os Estados Membros, nos termos dos Tratados. Este dever geral
de respeito mútuo deve implicar um dever negativo de não interferência no
desempenho das atribuições da União e dos EM, de abstenção de atuar para além
das suas próprias atribuições em detrimento das atribuições dos outros. Da
mesma forma, a União fica vinculada a um dever de respeito pela autonomia de atuação
dos EM.
In casu,
a Recorrente considerou que o Conselho não deu prazo suficiente para que esta
contestasse a referida decisão, o que viola o principio da cooperação leal, bem
como o principio da tutela jurisdicional. Considero, contrariamente à posição
adotada pelo TJUE, que desde logo, este tribunal ao apurar o desenvolvimento do
processo decisório tendo por base o descrito pelo Recorrido, demonstra algum favoritismo
pela posição do deste. Acresce que, o Conselho invoca o curto prazo para
discutir e coordenar a sua posição com as reservas colocadas pela Alemanha e
França. Por tais motivos, faz-me querer que, tivesse havido um desrespeito pela
autonomia da Alemanha, relativamente às reservas feitas por esta, violando de
forma indireta das atribuições deste Estado Membro, no âmbito de aprovação de atos
jurídicos. Apesar de ser previsível que tal reserva não alteraria a aprovação
das alterações do COTIF, por não constituir a maioria dos votos, os Estados
Membros tem direito a recorrer para o TJUE, tendo este tribunal de julgar com a
devida imparcialidade.
IV. Conclusão
Em jeito de conclusão,
cabe referir que, concordo parcialmente com a decisão do TJUE pelas razões
expostas, excetuando na questão da cooperação leal que considero violada por razões
de interpretação casuísta e normativa.
Destarte, é inevitável
considerar o papel vincado da jurisprudência no Direito da União Europeia, uma
vez que a pronúncia do TJUE se torna vinculativa num âmbito “erga omnes”, bem
como em termos de eficácia precedente funcional (para julgamento de futuros litígios)
tornando-se desta forma uma fonte de Direito da União Europeia de grande valor.
Bibliografia
§ Acórdão
do Tribunal de Justiça da União Europeia, processo C- 600/14, de 05-12-2017,
acedido em 20-10-2019 em http://curia.europa.eu/juris/celex.jsf?celex=62014CJ0600&lang1=pt&type=TXT&ancre=
§ LANCEIRO,
Rui Tavares. (2010). O Tratado de Lisboa e o principio da cooperação leal.
Em: Cadernos O Direito, Nº5: 283-317
Discente: Daniela Nunes da Silva, Nº57354, Subturma 9
[2] Questão que fora resolvida em sede de Jurisprudência
do TJ - Cfr. Considerando 44 do Acórdão supra e MARTINS,
Ana Maria Guerra. (2018). Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União
Europeia, Almedina, p.158
[3] MARTINS, Ana Maria Guerra. (2012). Manual de
Direito da União Europeia. Almedina. Coimbra, p.279
[5] Temática desenvolvida em : MARTINS, Ana Maria Guerra.
(2018). Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia,
Almedina, p.211-218
[6] Para maiores desenvolvimentos relativos
à interpretação e aplicação dos artigos 3º e 4º do TFUE, consultar: Ana Maria Guerra Martins [2018:159-173]; Tratado de
Lisboa Anotado [2012:204-2013]; e, Ana Maria Guerra Martins [2012:311-317]
[7]
COUTINHO, Francisco Pereira ,
e , CAMISÃO, Isabel (2012). A Ação Externa da União Europeia. Em:
Revista de Direito Público, Nº8: 41-43
[8] Cfr. MESQUITA, Maria José Rangel
de. (2011). A Atuação Externa da União Europeia depois do Tratado de Lisboa. Almedina.
Coimbra, p.127-137; e , ANASTÁCIO, Gonçalo, e PORTO, Manuel Lopes. (2012). Tratado
de Lisboa Anotado e Comentado. Almedina. Coimbra,p.829-832
[9] ANASTÁCIO, Gonçalo, e PORTO,
Manuel Lopes. (2012). Tratado de Lisboa Anotado e Comentado. Almedina.
Coimbra, p.836
[10] CAMPOS, João Mota de , CAMPOS, João
Luís Mota de , e, PEREIRA, António Pinto. (2014). Manual de Direito Europeu.
7ª Edição, Coimbra Editora. Coimbra- p.381-382
[11] MARTINS, Ana Maria Guerra. (2018).
Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina.
Coimbra , p.121 e ss
[12] LANCEIRO, Rui Tavares. (2010). O
Tratado de Lisboa e o principio da cooperação leal. Em: Cadernos O Direito,
Nº5: 295-303
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