A avassaladora crise dos refugiados e o acordo União Europeia-Turquia: uma verdadeira solução ou um golpe histórico em sede de direitos humanos?

Sumário: i. Introdução: a crise dos refugiados; ii. O acordo UE-Turquia; a) Contextualização; b) Reações da Comunidade Jurídica e das Organizações Internacionais; c) Resultados; iii. Os acórdãos T-192/16, T-193/16 e T-257/16 (NF, NG e NM/ Conselho Europeu); iv. Conclusões

i. Introdução: a crise dos refugiados

A crise dos refugiados, caraterizada pela chegada de um número sem precedentes de sujeitos carecidos de proteção internacional, tem desenhado uma nova realidade política, social e económica na maior parte dos países europeus, revelando falhas preocupantes nos mecanismos e nas políticas da União Europeia, salientando as incoerências internas dos Estados Membros da Comunidade Internacional e ameaçando os valores reguladores da União em termos humanitários.        

Neste contexto, surge a necessidade de a Comunidade Internacional providenciar uma resposta estruturada, global e adequada a um dos maiores desafios e prioridades do século. Para apaziguar este problema, foi, então, promovido no contexto de uma Europa Comunitária um conjunto de políticas referentes à migração, uma panóplia de planos de asilo europeus, um vasto conjunto de diplomas legais e numerosos acordos transfronteiriços, dos quais se destaca o EU-Turkey Joint Action Plan[i]. Esta Declaração, firmada entre a União Europeia e a Turquia relativa à crise dos refugiados, embora tenha surgido como uma tentativa de colaboração entre ambas as potências, conduziu a uma grave polémica na comunidade jurídica, sendo considerada para muitos um golpe histórico em sede de Direitos Humanos e uma verdadeira miríade de contradições.

II. Declaração UE-Turquia 

a. Contextualização 

Sem querer entrar exaustivamente nas considerações históricas dos séculos passados, é de constatar que a Turquia manifestou desde muito cedo vontade de ingressar na União Europeia, tendo chegado a assinar um Acordo de Associação com a CEE em 1963. Volvidos 36 anos, a mesma potência obteve o estatuto de país candidato[ii]na sequência da reunião do Conselho Europeu, que se concretizou em Helsínquia. Contudo, a Turquia nunca chegou a integrar a Comunidade Europeia por diversas razões de índole política, financeira e humanitária[iii], não sendo, portanto, um Estado Membro da União. Tal não obstou, porém, a que os dirigentes da União Europeia e da Turquia se tivessem empenhado na implementação de um plano de ação conjunto, em 2016. 

A fim de impedir o elevado número de entradas e saídas da Turquia para a Grécia pela rota do Mediterrâneo Oriental, a União Europeia, os seus Estados-Membros e a Turquia iniciaram negociações a partir de setembro de 2015, tendo sido elaborada, em outubro do mesmo ano, uma declaração destinada a reforçar a assistência aos cidadãos sírios que beneficiavam de proteção internacional temporária e a proporcionar uma cooperação reforçada entre a Turquia e a Comunidade Europeia em matéria de fluxos migratórios[iv].

Para o efeito, a Turquia comprometeu-se a cooperar com as autoridades gregas e búlgaras em sede de proteção das fronteiras comuns e garantiu readmitir os migrantes em situação irregular que chegavam às ilhas gregas a partir da Turquia, que não eram requerentes de asilo ou cujo pedido não tivesse sido admitido[v]. Em contrapartida, a União Europeia obrigava-se a fornecer assistência financeira e humanitária aos sírios sob proteção temporária na Turquia e a assegurar o respeito pelo princípio da não repulsão e pelos valores defendidos pela União no seu todo.

A sua ativação verificou-se a 29 de Novembro de 2015[vi]e, nos meses procedentes, foram publicados três relatórios atinentes à sua implementação, que demonstravam a necessidade de um maior reforço da cooperação já visada. No dia 18 de Março do ano seguinte, o acordo UE-Turquia foi publicado sob forma de comunicado de imprensa[vii].

b. Conteúdo 

A declaração UE-Turquia instituiu um mecanismo que procurou conter o fluxo desmedido de migrantes. Para o efeito, a União Europeia e a Turquia pactuaram que “por cada sírio devolvido à Turquia a partir das ilhas gregas após uma travessia irregular, a União” aceitava “um sírio vindo da Turquia que não tenha tentado fazer essa viagem de forma ilegal”[viii], sendo que “por cada sírio devolvido à Turquia a partir das ilhas gregas, outro sírio proveniente da Turquia” era “reinstalado na União Europeia, tendo em conta os critérios de vulnerabilidade das Nações Unidas”[ix], o que assentava claramente num esquema de um-por-um.

Paralelamente, a declaração previa o registo de todos os migrantes que chegassem às ilhas e o tratamento individual de todos os pedidos de asilo em conformidade com a Diretiva de Procedimentos de Asilo[x].

Ainda nesta sede, a União Europeia, em estreita coadjuvação com a Turquia, comprometeu-se a dar início ao desembolso de três mil milhões de euros atribuídos pelo Mecanismo em Favor dos Refugiados na Turquia[xi]e asseverou o financiamento de outros projetos reservados às pessoas que beneficiavam de proteção temporária.

c. Reações da Comunidade Jurídica e das Organizações Internacionais à declaração UE-Turquia

Tanto em termos de conteúdo, como em relação à sua natureza jurídica, a Declaração UE-Turquia gerou notável controvérsia entre juristas e Organizações Não Governamentais (doravante, ONG).

Em relação ao conteúdo da declaração UE-Turquia, vários foram aqueles que se insurgiram contra a qualificação da Turquia como um País de Origem Seguro, pois numerosos relatórios e estudos[xii]revelaram que a mesma potência regista(va) uma turbulência política sem precedentes, uma manifesta limitação à liberdade de expressão e um histórico pouco sólido em matéria de Direitos Humanos. Nesta perspetiva, argumentava-se que a Declaração violava inegavelmente o princípio da não repulsão, princípio consagrado no artigo 33.º da Convenção de Genebra de 1951[xiii]. 

De igual modo, várias foram as críticas suscitadas ao esquema de um-por-um adotado pela Declaração, dado considerarem o mesmo violador do princípio da dignidade humana e das garantias de respeito escrupuloso da legalidade internacional.

Relativamente à natureza jurídica da declaração, numerosas foram as posições emergentes na doutrina. 

Segundo o Conselho Europeu e o Parlamento, a declaração UE-Turquia não se configurou como um verdadeiro acordo internacional, mas antes como um mero “fruto de um diálogo internacional entre os Estados‑Membros e a [República da] Turquia”. Tendo em conta o seu conteúdo e a intenção dos seus autores, os mesmos órgãos comunitários proclamaram que a declaração “não [se destinava] a produzir efeitos jurídicos vinculativos, nem a constituir um acordo ou um tratado.”[xiv]. Tal constatação veio a ser reforçada nos acórdãos T-192/16, T-193/16 e T-257/16 (NF, NG e NM/ Conselho Europeu) do TJUE, como adiante se comprovará.

Contrariamente, uma corrente minoritária defendeu que a Declaração revestia efetivamente a forma de um acordo internacional, dado a mesma se subsumir integralmente à noção de“Tratado” oferecida pelo artigo 2.º, nº 1, alínea a) da Convenção de Viena sobre a Celebração de Tratados.

Tomando posição, cremos que o entendimento do Conselho Europeu e do Parlamento se mostra preferível, pois, mesmo que se admita tratar de um acordo internacional, é de notar que o mesmo não seguiu o processo de conclusão previsto para as convenções internacionais, regulado no artigo 218.º Tratado de Funcionamento da União Europeia (doravante, TFUE), sendo, concludentemente, inválido.

d.Resultados

Não obstante a discussão formada em torno da natureza da Declaração, a Comissão tem vindo a expressar uma opinião bastante positiva sobre a mesma, dado esta ter conduzido a uma diminuição drástica do número de chegadas irregulares à Europa, bem como do número de óbitos nessa travessia[xv].

Todavia, nem todas as vozes na Europa se insurgiram no mesmo sentido.

Judith Sunderland, responsável pela Human Rights Watch na Europa, ONG adstrita à defesa dos Direitos Humanos, acusou os líderes europeus de “terem entrado em pânico para parar o fluxo de refugiados, estando dispostos a sacrificar direitos humanos para o efeito”[xvi]. A mesma ainda referiu a este propósito que a cooperação da União com a Turquia se deveria firmar como um objetivo de longo prazo e não como um “substituto ou alternativa imediata para lidar com a crise e evitar a partilha de responsabilidades entre Estados Membros”[xvii]. 

No mesmo sentido, pronunciou-se o Alto Comissário das Nações Unidas para Refugiados (doravante, ACNUR), Filippo Grandi, tendo este reiterado que “a expulsão coletiva de estrangeiros é proibida sob orientação da Convenção Europeia dos Direitos do Homem”, pelo que “um acordo equivalente a um retorno trivial para um país terceiro não é [nem nunca será] compatível com o Direito Europeu”[xviii].

iii.Os acórdãos T-192/16, T-193/16 e T-257/16 (NF, NG e NM/ Conselho Europeu) 

A Declaração UE-Turquia foi objeto de três recursos de anulação no Tribunal Geral da União Europeia. Em todos, foi solicitada a anulação da Declaração em virtude de a mesma violar a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, a Política Europeia de Asilo e os requisitos processuais exigidos para a conclusão de convenções internacionais, previstos e regulados no artigo 218.º TFUE, tendo sido, não obstante, invocada uma exceção de inadmissibilidade por parte do Conselho Europeu, de modo a que o Tribunal rejeitasse os pedidos dos recorrentes.

O Tribunal Geral da União Europeia, ao apreciar tal questão, considerou que, na Declaração UE-Turquia, nem o Conselho Europeu nem qualquer outro órgão da União Europeia chegaram a celebrar um acordo com o Governo turco, tendo, por isso, invocado a falta de competências para apreciar as ações interpostas pelos apelantes. 

Ademais, o Tribunal esclareceu que, “mesmo admitindo que um acordo internacional possa ter sido informalmente concluído na reunião de 18 de março de 2016, [...] tal acordo teria sido concluído pelos Chefes de Estado ou de Governo dos Estados-Membros da União e pelo Primeiro-Ministro turco”, o que não se mostra compatível com o preceituado nos vários Tratados Europeus.

Tal decisão abriu, como já era de esperar, espaço para inúmeras apreciações negativas por parte da comunidade jurídica. Vários autores criticaram fortemente o Tribunal por considerar que o mesmo, ao declarar a sua incompetência, evitou dar resposta às questões das recorrentes quanto à natureza jurídica da Declaração UE-Turquia e ao seu congraçamento com os Direitos Humanos e, paralelamente, consideraram que se conjeturou um autêntico caso de passivíssimo judicial. 

iv. Conclusões

No contexto da União Europeia, é de notar que o fluxo de refugiados tem refletido a urgência do desenvolvimento de uma política coesa e a necessidade de implementação de acordos internacionais que consigam fazer face às deslocações ilegais. 

Uma das principais propostas à crise migratória europeia surgiu com a Declaração UE-Turquia. Esta, como referido anteriormente, foi adotada pelos representantes dos Estados-Membros fora do quadro jurídico do TFUE, tendo contornado, por conseguinte, os controlos previstos no mesmo e violado os princípios da não repulsão e as próprias garantias de respeito pela legalidade internacional.

Em síntese, poder-se-á concluir que o plano de ação UE-Turquia não deu novo ímpeto aos esforços para resolver a crise dos refugiados que se havia instalado, sendo tão só visto como um jogo de interesses: por um lado, a Turquia manuseou os refugiados sírios como instrumento de influência política nas suas relações com a União Europeia; por outro lado, a União Europeia empregou a Turquia como reservatório de refugiados. 

   Ana Margarida Neves Cerqueira, 56747, subturma 9

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[i]Disponível em: https://www.consilium.europa.eu/pt/press/press-releases/2016/03/18/eu-turkey-statement/, em 26/10/2019

[ii]OTT, Andrea, “EU-Turkey cooperation in migration matters: a game changer in a multi-layered relationship?”,Centre for the Law of EU External Relations, 2017, p. 9.

[iii]Sobre as razões que servem de fundamento à não integração da Turquia na União Europeia, cfr. NUGENT, Neill, The EU's Response to Turkey's Membership Application: Not Just a Weighing of Costs and Benefits, Journal of European Integration, Vol. 29, Issue 4, 2007.

[iv]DE VRIEZE, Julie, The legal nature of the EU-Turkey Statement - Putting NF, NG and NM v. European Council in perspective, 2018, p. 19

[v]Declaração UE-Turquia, 18 de Marco de 2016», Comunicado de Imprensa da CE, nº 144/16, disponível em: https://www.consilium.europa.eu/pt/press/press-releases/2016/03/18/eu-turkey-statement/, no dia 26/10/2019 

[vi]  Idem

[vii] Idem

[viii]Idem

[ix]  Idem

[x]Diretiva 2013/32/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de junho de 2013, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/PDF/?uri=CELEX:32013L0032&from=en, no dia 26/10/2019

[xi]Disponível em https://www.consilium.europa.eu/pt/press/press-releases/2016/02/03/refugee-facility-for-turkey/, no dia 26/10/2019

[xii]ULUSOY, O., “Turkey as a Safe Third Country?”, Border Criminologies, de 28 de março de 2016; POON, J., “EU- Turkey Deal: Violation of, or Consistency with, International Law?”,2016, 1195-1203

[xiii]Nenhum dos Estados contratantes expulsará ou repelirá um refugiado, seja de que maneira for, para as fronteiras dos territórios onde a sua vida ou a sua liberdade sejam ameaçadas em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou opiniões políticas.”

[xiv] NIELSEN ,Nikolaj, “EU-Turkey deal not binding, says EP legal chief”, EU Observer, 10 de maio 2016

[xv]Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social Europeu e ao Comité das Regiões: Implementação da Agenda Europeia da Migração”, COM (2017), 27 de Setembro de 2017, p. 4. Disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:52017DC0558&from=PT

[xvi]“EU/Turkey: Don’t Negotiate Away Refugee Rights”, Human Rights Watch, 4 de março de 2016. Disponível em: https://www.hrw.org/news/2016/03/04/eu/turkey-dont-negotiate-away-refugeerights

[xvii]Idem

[xviii]UNHCR’s reaction to Statement of the EU Heads of State and Government of Turkey, 7 de março de 2016

Bibliografia

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DE VRIEZE, Julie, The legal nature of the EU-Turkey Statement - Putting NF, NG and NM v. European Council in perspective, 2018

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