A Dimensão Interna do Terrorismo:

Maria João Barreira; Nº 56996

Após os ataques ou atentados do 11 de setembro de 2001, que ocorreram nos Estados Unidos da América, tanto a União Europeia (UE) como, fundamentalmente, toda a Comunidade Internacional passaram a dar uma maior relevância ao comportamento de determinadas organizações fundamentalistas devido ao perigo que representam os seus ideais e as pessoas que nelas participam, denominadas de terroristas. Assim, esta data representou, por outras palavras, uma mudança de paradigma mundial no que toca ao combate ao terrorismo, pelo que este combate tem sido reforçado até aos nossos dias. Contudo, em termos europeus, esta mudança parece ter sido mais proeminente, apenas em 2004, com o atentado em Madrid como Ana Guerra Martins constata, visto ter sido a maior ameaça terrorista até à data dentro da União, começando “a tomar medidas não só reativas, mas também de prevenção”[i]. No entanto, foram surgindo mais ataques terroristas em anos subsequentes pela Europa fora.

Primordialmente, podemos identificar a União Europeia como uma das grandes impulsionadoras deste combate, o que se pode comprovar através da asserção da Professora Ana Guerra Martins de que a UE inclui “nos acordos internacionais que (…) celebra com terceiros uma cláusula de luta contra o terrorismo. Essa cláusula prevê normalmente a cooperação na prevenção e no combate ao terrorismo, através de troca de informações e de pontos de vista, do reforço dos controlos de fronteiras e da cooperação na execução do direito anti-terrorismo”[ii]. Pode-se acrescentar ainda que, todos os acordos de associação concluídos contêm cláusulas atinentes a este ponto, tal como a Professora Guerra Martins evidencia. Desta forma, esta luta contra o terrorismo tem sido feita em diversas amplitudes por esta organização internacional, nomeadamente numa dimensão interna e externa, pelo que me irei cingir ao âmbito da dimensão interna da ação da União.

Neste sentido, em primeiro lugar, será importante identificar o conceito de terrorismo, que embora não seja uno e unanimemente aceite por toda a comunidade internacional, pode considerar-se que “abrange atos de violência, com objetivos políticos ou ideológicos, atos esses que atingem civis.”[iii]. Comparativamente, temos Walter Laqueur, que julga terrorismo como “«o uso ilegítimo da força para atingir fins políticos, tendo como alvo civis inocentes»”[iv] e ainda, noutra perspetiva, Walter Reich que pondera esta definição como uma “«estratégia de violência concebida para atingir os resultados desejados, através da promoção do medo do público em geral»”[v]. Ademais, “terrorism can be compared to a dangerous hydra with many different heads”[vi].

Ao longo dos anos, resoluções como a resolução 49/60 de 1994, que permitiu a adoção da “Declaração relativa às medidas para eliminar o terrorismo internacional”[vii] pela Assembleia Geral das Nações Unidas, bem como a resolução 1566 (2004), adotada pelo Conselho de Segurança em 2004 têm permitido e possibilitado a determinação da definição de terrorismo. Ademais, atualmente a Professora Ana Guerra Martins refere que “estão em curso, no seio das Nações Unidas, as negociações de uma Convenção Global contra o Terrorismo que tem em vista completar as convenções antiterrorismo setoriais”[viii]. Apesar disso, uma vez que cada Estado também define o conceito “no seu direito interno de modo diferente”[ix], ainda não temos um acordo quanto à definição deste conceito, o que leva a uma “ausência de uma estratégia comum capaz de combater eficazmente um flagelo universal”[x]. Temos sim acordo, no que se refere aos objetivos desta ameaça, como por exemplo “destruir a democracia e a rule of law, bem como os direitos humanos”[xi], assim como, relativamente, à existência de vários tipos de terrorismo, segundo Ana Guerra Martins, nomeadamente o islâmico, o separatista, de esquerda, de direita, entre outros.

Relativamente, às estratégias de combate ao terrorismo dentro da União o Conselho Europeu após o ataque de 11 de março em 2004, em Madrid, adotou a “Declaração de Combate ao Terrorismo, acompanhada do Plano de Ação da União de Combate ao Terrorismo”[xii], no qual se incluíam medidas a adotar e os órgãos competentes, bem como os prazos, conforme Ana Guerra Martins indica. Antes disso, de 2004, na sequência do atentado de 2001, apenas os Estados-membros e os seus governos concordaram “em redirecionar mais fundos para a área da segurança interna e em implementar novas medidas, como o mandado de captura europeu”[xiii], já que a UE apenas modificou a sua crença face ao terrorismo após 2004.  Para além disso, em 2005, adotou um plano bastante importante, o “plano de ação (global) para a luta contra a radicalização e o recrutamento para o terrorismo (…) considerando que a luta contra o terrorismo era uma prioridade absoluta da UE, dos seus Estados-membros”[xiv], o que significava que tanto a União teria de seguir este plano como também os Estados-membros internamente, de forma a que este combate alcançasse os seus objetivos, isto é, o término do terrorismo tanto no seio interno da União, como em termos globais. Daí que se possa inserir o terrorismo nos Tratados da UE, nomeadamente no artigo 21º/2, c), TUE, bem como, no espaço de liberdade, segurança e garantias dos artigos 4º/2, alínea j) e 67º/1, TFUE e especialmente o número 3, deste mesmo artigo.

Deste modo, a União Europeia adotou assim uma estratégia antiterrorista que assentava em quatro pilares, de acordo com a Professora Guerra Martins, correspondendo esses pilares à prevenção, à proteção, à perseguição e à resposta. Assim sendo, o primeiro pilar retrata, uma prioridade fundamental no “combate às causas de radicalização e do recrutamento de terroristas”[xv], sendo este pilar revestido por preocupações com fenómenos dos denominados terroristas solitários e combatentes estrangeiros, bem como é necessário devido à evolução e à utilização, cada vez maior, da internet e das redes sociais pelos terroristas, segundo o entendimento da Professora Ana Guerra Martins, sendo que em dezembro de 2014, o Conselho definiu “orientações para a implementação da estratégia revista pelos Estados-membros”.

Além disso, o segundo pilar corresponde à “proteção dos cidadãos e das infraestruturas e a redução da vulnerabilidade a atentados”[xvi]. Nesta perspetiva, pode-se dar como exemplo, que a UE adotou “uma diretiva que regulamente a utilização dos dados dos registos de identificação dos passageiros (PNR), em 2016”[xvii], sendo que os Estados tiveram de pôr em prática estas novas regras no prazo de dois anos, como nos evidencia Ana Guerra Martins.

Em terceiro lugar, aparece-nos a perseguição dos terroristas, ou seja, pretende-se “limitar a sua capacidade de planeamento e organização e de os levar a tribunal”[xviii]. Neste ponto, podemos constatar que a UE “reforçou as capacidades nacionais, melhorou a cooperação prática e a troca de informações entre as autoridades policiais e judiciais”[xix], no qual se pode referir a Europol, por exemplo. Esta, corresponde a uma agência da UE, responsável por garantir o cumprimento da lei e que tem como missão principal a construção de uma Europa mais segura em benefício de todos os que residem na União[xx]. Neste sentido, auxilia os Estados-membros no combate “contra as formas graves de criminalidade internacional e de terrorismo.”, visto que o terrorismo corresponde a uma das maiores ameaças à segurança interna da União Europeia. Isto, demonstra-se com a crescente preocupação dos Estados-membros, porque “the carefully planned attacks continue to demonstrate the elevated threat to the EU from na extremist minority, operationally based in the Middle East, combined with a network of people born and raised in the EU, often radicalised within a short space of time, who have proven willing and able to act as facilitators and active accomplices in terrorism”[xxi]. Acrescentando-se que este terceiro pilar é fundado também no reforço do combate do “financiamento do terrorismo e tenta privar os terroristas dos meios de apoio e de comunicação”[xxii], o que foi realizado pelo Conselho e o Parlamento Europeu em maio de 2015, organismos da UE que adotaram regras para “impedir o branqueamento de capitais e o financiamento do terrorismo”[xxiii]. 

Por fim, o último pilar da estratégia da UE é a “preparação, gestão e minimização das consequências de um atentado terrorista”[xxiv], sendo que a UE procurou, designadamente, reforçar a fase do pós-atentado e as necessidades das vítimas, conforme a Professora Ana Guerra Martins demonstra através da cláusula de solidariedade definida numa decisão do Conselho de junho de 2014. Ademais, de entre as medidas mais recentes tomadas pela UE temos regras que visam a prevenção do aparecimento de novas formas de terrorismo, uma grande intensificação  e reforço do controlo fronteiriço, no que toca à fronteira externa da UE, mas também um melhor controlo do comércio das armas de fogo[xxv], assim como troca de informação criminal dos indivíduos e a redefinição dos crimes que abrangem o terrorismo, para não falar do agravamento das respetivas penas[xxvi]. Isto, porque “as redes criminosas e terroristas em grande escala constituem uma grave ameaça para a segurança interna da UE e para a segurança e a vida dos seus cidadãos”[xxvii].                

Daí que, para reforçar estas medidas e aplicá-las temos, por exemplo, que “em julho de 2017 o Parlamento Europeu criou uma comissão especial sobre o terrorismo para avaliar a melhor forma de combater o problema a nível da UE”[xxviii]. De tudo isto, pode retirar-se que embora a União Europeia adote medidas atinentes aos quatro pilares já mencionados, estas só fazem sentido se os Estados-membros forem os primeiros a aplicá-las, o que nem sempre acontece. Isto, devido ao “permanente conflito de interesses nacionais e a burocracia que caracterizam a União”[xxix], o que pode originar o desenvolvimento de atividades terroristas, de acordo com Helena Carrapiço, não podendo existir uma atuação diversa por parte de cada Estado face à UE. Do meu ponto de vista e seguindo o entendimento da Professora Ana Guerra Martins, temos que “a principal responsabilidade na luta contra o terrorismo cabe aos Estados-membros. Contudo, a UE pode e deve desempenhar um papel de apoio”[xxx], já que a ameaça do terrorismo não atende a um só Estado, mas sim a todos, em termos europeus. Neste contexto, a UE enfrenta um problema, que tem que ver com o facto dos Estados-membros não poderem simplesmente atuar no sentido da sua própria segurança interna, tendo que atender à da União no seu todo, visto que a União detém parte da sua soberania, tal como indica a Professora Helena Carrapiço.

Este fator de cooperação entre os Estados é deveras importante, já que há a necessidade de trocarem informações para descobrirem e prevenirem a tempo os supostos ataques, já que se cada Estado tivesse certas indicações sobre determinado grupo e não houvesse partilha das suspeitas. Assim, conforme Helena Carrapiço, dentro da União, tonar-se-ia quase impossível desmantelar a organização terrorista que, cada vez mais, se caracteriza pela sua dispersão em termos geográficos. Daí que, serão cruciais “os serviços de informações na prevenção e luta contra o terrorismo”[xxxi]. Atualmente, os serviços nacionais de cada Estado estão encarregues da recolha destes dados, não obstante já começam “a partilhar essa responsabilidade com agências europeias”[xxxii], como o caso da Europol, anteriormente mencionada, bem como a Intelligence Division of the European Military Staff e o Centro de Satélites da União Europeia, por exemplo. Ora, “increasing polarisation and the rise of extremist views is a concern for EU Member States and Europol”[xxxiii], como retrata a Diretora executiva da Europol Catherine De Bolle. Assim, de modo a intensificar a partilha e troca de informações sobre financiamento e sobre os próprios terroristas, em 2016 o Conselho lançou também o Centro Europeu de Luta contra o Terrorismo[xxxiv]. Apesar desta colaboração entre Estados-membros da UE, temos outros problemas pendentes como “a falta notória de investimento em recursos humanos especializados”[xxxv], apesar das medidas descritas anteriormente, sobre o investimento em “comunicação, negociação e procedimentos administrativos”[xxxvi]. Ainda que, tenha havido progresso sobre a coesão entre os Estados, esta partilha e coordenação continua demorada e limitada, sendo, por isso, “urgente reformar as estruturas e métodos dos serviços de segurança europeus”[xxxvii], de maneira a que haja uma adaptação à realidade e ameaça atuais.

Há ainda, uma questão que se pode levantar face às diferentes formas de atuação de cada Estado, porque cada um lida de modo distinto com a ameaça terrorista, segundo a Professora Helena Carrapiço, pelo que não há consenso, não havendo um caminho único que seja seguido pelos países da UE, o que enfraquece este combate e o torna mais difícil, em termos da União Europeia e da visão que esta deve adotar. Ademais, existe uma certa propensão para menosprezar ou não levar tão a sério a ameaça do terrorismo, face a outras como o tráfico de armas e drogas[xxxviii].

Atualmente a UE tem de estar atenta ao facto de no seu seio poder estar a propiciar que “uma camada da população mal integrada na sociedade de acolhimento e descontente com a sua situação económica e social”[xxxix] se radicalize. Neste sentido, terá de fazer frente a este problema, resolvendo outro que é a falta de unidade, uma vez que, conforme a Professora Guerra Martins evidenciou nas suas aulas plenárias, em áreas como a política de segurança e defesa, os Estados têm muitas dificuldades em abdicar da sua soberania, pois, designadamente, têm todos interesses distintos, no que se refere a política externa. Desta forma, os serviços de segurança e a partilha de informações têm, em termos de cooperação europeia, um longo caminho a percorrer, apenas possível se os Estados-membros deixarem de ver os seus interesses nacionais como prioritários[xl].

Em suma, para concluir, no contexto do combate contra o terrorismo, os “Estados têm o dever de proteger os indivíduos sob a sua jurisdição dos ataques terroristas”[xli], daí que se fale numa dimensão interna do terrorismo dentro da União Europeia, porque será a própria UE através dos seus órgãos e instituições, a definir certos comportamentos que os seus Estados-membros terão de cumprir, de modo a auxiliar na luta contra o terrorismo que se tornou num combate mundial e não apenas de alguns Estados ou regiões.

Neste domínio foi e continua a ser necessário fomentar a cooperação judiciária internacional em termos gerais, e no âmbito europeu, a cooperação judiciária entre os Estados-membros, por exemplo, que devem partilhar e trocar informações relevantes para prevenir ataques futuros. Julgo que o Mundo e, nomeadamente, a União Europeia já foram demasiadamente fustigados por ataques extremistas realizados por indivíduos e organizações fundamentalistas de todo o tipo. No entanto, esta tarefa que a UE encabeçou não é, nem nunca será fácil. Porém, o seu caminho de luta contra o terrorismo poderá tornar-se mais fácil se maiores quantidades de recursos financeiros forem alocados para o setor da segurança europeia[xlii], o que apenas se conseguirá com a partilha de soberania e também abdicação dela da parte dos Estados-membros para a UE, de modo a proteger-se um bem comum, que é “a world of tolerance, peace and rule of law”[xliii].

Bibliografia:

- ANDERSON, Malcolm/APAP, Joanna, Changing Conceptions of Security and their Implications for EU Justice and Home Affairs Cooperation, 2002, pp 1 a 14- https://www.ceps.eu/wp-content/uploads/2009/08/127.pdf.

- CARRAPIÇO, Helena, As Fragilidades da União Europeia Face ao Terrorismo, pp. 127 a 140.

- GUERREIRO, Alexandre, O Direito Internacional e o Combate ao Terrorismo e ao Ciberterrorismo, in O Direito Internacional e o Uso da Força no Século XXI, AAFDL Editora, 2018, pp. 321 a 342.

- MARTINS, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, pp. 411 a 426.

- Europol- https://www.europol.europa.eu/pt/about-europol.

- Europol-Terrorismo- https://www.europol.europa.eu/crime-areas-and-trends/crime-areas/terrorism.

- Luta da UE contra o terrorismo- 23-09-2019- https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/fight-against-terrorism/.

- Resposta à ameaça terrorista e aos recentes atentados terroristas na Europa- 12-12-2018- https://www.consilium.europa.eu/pt/policies/fight-against-terrorism/foreign-fighters/.

- Terrorismo na UE desde 2015- 7-06-2019 - https://www.europarl.europa.eu/news/pt/headlines/priorities/terrorismo/20180703STO07127/o-terrorismo-na-ue-desde-2015

- The threat from terrorism in the EU became mora complex in 2018- 27-06-2019- https://www.europol.europa.eu/newsroom/news/threat-terrorism-in-eu-became-more-complex-in-2018.

- WOJCIECHOWSKI, Sebastian, Contemporary Terrorism in the European Union- the Hydra Syndrome, 2017- https://www.ceeol.com/search/article-detail?id=594250.

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[i] MARTINS, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, p. 416.

[ii] MARTINS, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, p. 413.

[iii] MARTINS, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, p. 416.

[iv] CARRAPIÇO, Helena, As Fragilidades da União Europeia Face ao Terrorismo, p.128

[v] IDEM.

[vi] WOJCIECHOWSKI, Sebastian, Contemporary Terrorism in the European Union- the Hydra Syndrome, 2017.

[vii] MARTINS, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, p. 416.

[viii] MARTINS, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, p. 417.

[ix] IDEM.

[x] GUERREIRO, Alexandre, O Direito Internacional e o Combate ao Terrorismo e ao Ciberterrorismo, in O Direito Internacional e o Uso da Força no Século XXI, AAFDL Editora, 2018, p. 322.

[xi] IDEM.

[xii] IDEM.

[xiii] CARRAPIÇO, Helena, As Fragilidades da União Europeia Face ao Terrorismo, pp.130 e 131

[xiv] MARTINS, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, p. 418.

[xv] IDEM.

[xvi] IDEM.

[xvii] MARTINS, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, p. 418. Diretiva (UE) 2016/681 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de abril de 2016.

[xviii] MARTINS, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, p. 418.

[xix] MARTINS, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, p. 419.

[xx] Europol- https://www.europol.europa.eu/pt/about-europol.

[xxi] Europol-Terrorismo- https://www.europol.europa.eu/crime-areas-and-trends/crime-areas/terrorism.

[xxii] MARTINS, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, p. 419.

[xxiii] MARTINS, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, p. 419. Diretiva (UE) 2015/849 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 20 de maio de 2015.

[xxiv] MARTINS, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, p. 419.

[xxv] Luta da UE contra o terrorismo- 23-09-2019.

[xxvi] MARTINS, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, p. 422.

[xxvii] Europol- https://www.europol.europa.eu/pt/about-europol.

[xxviii] Terrorismo na UE desde 2015, 7-06-2019.

[xxix] CARRAPIÇO, Helena, As Fragilidades da União Europeia Face ao Terrorismo, p. 131.

[xxx] MARTINS, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, p. 421.

[xxxi] CARRAPIÇO, Helena, As Fragilidades da União Europeia Face ao Terrorismo, p. 132.

[xxxii]  IDEM.

[xxxiii] The threat from terrorism in the EU became mora complex in 2018- 27-06-2019.

[xxxiv] Resposta à ameaça terrorista e aos recentes atentados terroristas na Europa- 12-12-2018.

[xxxv] CARRAPIÇO, Helena, As Fragilidades da União Europeia Face ao Terrorismo, p. 132.

[xxxvi] IDEM.

[xxxvii] CARRAPIÇO, Helena, As Fragilidades da União Europeia Face ao Terrorismo, p. 133.

[xxxviii] IDEM.

[xxxix] IDEM.

[xl] IDEM.

[xli] MARTINS, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, p. 417.

[xlii] MARTINS, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, p. 426.

[xliii] ANDERSON, Malcolm/APAP, Joanna, Changing Conceptions of Security and their Implications for EU Justice and Home Affairs Cooperation, 2002, p. 14.