A resposta da UE à crise dos refugiados e o “acordo” da UE- Turquia de Março de 2016
Desde 2015 que a União
Europeia (UE) se depara com uma grave crise migratória de refugiados, sem
precedentes, que fogem da guerra e da pobreza extrema. Esta é considerada a
maior crise humanitária desde a 2ª Guerra Mundial o que tem conduzido a um “atropelo dos direitos fundamentais daqueles
que se deslocam de um Estado para outro[1]”
colocando-se assim como um grande problema nas “mãos” na UE sendo, todavia, “opinião generalizada que a UE não esteve à
altura do desafio[2]”.
Em primeiro lugar,
considero ser relevante fazer uma enumeração das bases normativas da política
de asilo da UE[3]
sendo que se encontram essencialmente no Tratado sobre o funcionamento da União
Europeia (TFUE), no Tratado da União Europeia (TUE), na Carta dos Direitos
Fundamentais da União Europeia[4] (Carta),
Convenção Europeia dos Direitos do Homem (CEDH) e na Convenção de Genebra
relativa ao Estatuto dos Refugiados especialmente o protocolo relativo ao
estatuto dos refugiados. Defende Nuno Piçarra[5]
que as bases constitucionais da política de asilo se concentram no artigo 78º
do TFUE. Por sua vez o artigo 67º do TFUE determina o espaço de liberdade,
segurança e justiça, estabelecendo como função da União o desenvolvimento de
uma política comum de asilo, de imigração e de controlo das fronteiras externas
baseado na solidariedade e na partilha equitativa de responsabilidades entre Estados-membros
tal como concretiza o artigo 80º do TFUE. Cabe agora analisar aquilo que é
considerado pelo Tribunal de Justiça como a “pedra angular do regime
internacional relativo à proteção dos refugiados” sendo ela a Convenção de Genebra, de 28 de Julho de
1951, e o Protocolo de 31 de Março de 1967, relativos ao Estatuto dos
Refugiados. O artigo 78º do TFUE estatui precisamente que a política
comum em matéria de asilo deve estar em conformidade com estes dois diplomas dada
a grande importância da qual se revestem. A convenção de Genebra começa logo
por, no seu preâmbulo, salientar que o problema dos refugiados é de carácter
social e humano, oferecendo inclusive uma definição de refugiado[6].
Nuno Piçarra salienta que esta é “uma
definição centrada no elemento perseguição
a uma pessoa por causa de determinadas características subjectivas próprias.
Por isso mesmo, tal definição está longe de cobrir todas as necessidades de
protecção internacional, muitas das quais não resultam de perseguição
individual mas de outra “ofensa grave”. Daí que, como já se referiu, o artigo
78.º, n.º 2, alínea b), do TFUE mande “completar e suplementar a protecção dos
refugiados consagrada na Convenção de Genebra” pela protecção subsidiária, isto
é, para além do âmbito de aplicação desta convenção, assente precisamente no
conceito de ofensa grave[7]”. Esta convenção estabelece direitos e
vantagens que devem ser concedidos aos refugiados. Assim, têm como deveres:
“acatar as leis, regulamentos e as medidas para a manutenção da ordem pública”[8]
e como direitos serem tratados pelos Estados contratantes da mesma forma que os
estrangeiros em geral ou em certos casos previstos na convenção como os
próprios nacionais desses estados. Tendo analisado as bases constitucionais da política
comum de asilo na sua vertente normativa cabe agora analisá-la na vertente
institucional seguindo assim também a linha de pensamento de Nuno Piçarra[9].
O Professor toma então como ponto de referência as conclusões do Conselho
Europeu de 26-27 de Junho de 2014. No seu ponto 7 insiste-se no empenho da UE
para a proteção internacional, exigindo para tal “uma política de asilo sólida baseada nos princípios da solidariedade e
da responsabilidade” bem como na implementação efetiva do Sistema Europeu
Comum de Asilo (SECA) apoiado no reforço do papel do Gabinete Europeu de Apoio[10]
(EASO). Estas conclusões encerram a ideia de que, apesar desta politica de
asilo ser estabelecida pela UE, a sua execução cabe aos Estados Membros o que constitui
uma certa complexidade dada a existência do “Espaço Schengen” e assim da
ausência de controlo das fronteiras internas. Todavia são os próprios Estados Membros
que controlam as suas fronteiras externas[11]
detendo assim o poder executivo das políticas de asilo o que para Nuno Piçarra[12]
acaba por colocar certos Estados Membros numa situação de desigualdade dada a
sua localização geográfica ou demografia e devido às pressões imigratórias a
que estão sujeitos. Daí que o Conselho Europeu tenha adotado como prioridade, o
reforço do papel do EASO. Assim, de forma a mudar esta situação e inverter
a anteriormente referida desigualdade era necessária uma revisão dos tratados
da UE o que tem contado com a oposição da maioria dos Estados Membros que
sentem a sua soberania ameaçada. No entanto, e concordando plenamente com Nuno
Piçarra[13], “a execução
descentralizada por vinte e oito sistemas nacionais de asilo estará votado ao
fracasso se os Estados-Membros não mantiverem e aprofundarem formas de
cooperação leal baseadas num interesse efectivo nessa cooperação[14]”
Analisando quais as principais medidas adotadas pela UE por forma a dar
resposta à crise dos refugiados, Nuno Piçarra[15]
destaca três: duas de dimensão interna e uma de dimensão externa. Quanto às
duas primeiras, refere-se à criação de “hotspot areas” (zonas dos pontos de
crise) e à adoção de “medidas provisórias no domínio da proteção internacional
a favor da Itália e da Grécia”. Já a terceira e mais importante medida diz
respeito precisamente à Declaração UE-Turquia. As denominadas “zonas dos pontos
de crise[16]” começaram por ser
“pontos de acesso” junto às fronteiras dos Estados Membros de primeira linha”
pois era inevitavelmente percetível que o número de pessoas que atravessavam as
fronteiras ultrapassava a capacidade dos Estados Membros para gerir essa
afluência. O supramencionado Professor[17]
discorda do papel atribuído pelo regulamento à Agência Europeia de Guardas de Fronteiras
e Costeira nestas zonas pois, argumenta, existe uma contradição com a
“abordagem multi-ator” subjacente ao conceito (tal como evidenciado pelo artigo
2º, ponto 10) o que patenteia a abordagem mais secundária do SECA na gestão dos
fluxos desproporcionados. O Professor acaba também por referir que estas zonas
e as atividades que aí se desenvolvem acabam por aumentar em grande proporção a
responsabilidades desses “Estados de primeira linha” perante a aplicação dos
regulamentos “Dublin III” e “Eurodac” e é devido a este facto que as medidas
provisórias a favor da Itália e da Grécia[18]
foram adotadas estabelecendo-se assim uma derrogação do Regulamento “Dublin
III”, tal como atestado pelos preâmbulos de ambas as decisões. Estas medidas
tiveram como base a partilha equitativa de responsabilidades entre os Estados Membros
e desse modo foi acordada face à situação de emergência sentida, a «recolocação temporária e excecional de
40000 pessoas com clara necessidade de proteção internacional a partir da Itália
e da Grécia para outros Estados-Membros[19]» e o aumento do
apoio operacional a ambos estes países. Todavia estas decisões não produziram o
efeito esperado sendo que vieram evidenciar a “grave desunião europeia que se verifica no âmbito da política comum de
asilo e do SECA[20]”.
Isto porque muitos foram os países que se opuseram a pôr em prática estas
decisões e mesmo aqueles que as aceitaram mostram falta de empenho na sua
execução.
Devido a isto, e face ao contínuo
aumento dos fluxos migratórios e à insuficiência de capacidade de resposta da
UE, os membros do Conselho Europeu reuniram-se com representantes da Turquia o
que originou a “Declaração UE-Turquia de 20 de Março de 2016 sendo esta a
medida com maior importância e impacto a nível externo. Esta, com a
justificação de «desmantelar o modelo de
negócio dos passadores e dar aos migrantes uma alternativa que não implique
arriscar a vida» e alegando tratar-se de uma «medida temporária e extraordinária, necessária para pôr fim ao
sofrimento das pessoas e restabelecer a ordem pública[21]», colocou um
termo à migração irregular da Turquia para a UE sendo que todos os migrantes
que chegassem às ilhas gregas de forma irregular e provenientes da Turquia a
partir de 20 de Março lhe seriam devolvidos ficando os custos dessas operações
de regresso ao cargo da UE. A declaração estatui por outro lado que «por cada sírio devolvido à Turquia a partir
das ilhas gregas, outro sírio proveniente da Turquia será reinstalado na UE»
sendo que é dada prioridade aos migrantes que não tenham anteriormente entrado
ou tentado entrar de forma irregular na UE. Resulta também desta declaração que
a Turquia tem como dever tomar medidas para evitar a abertura de novas rotas
para a migração ilegal para a UE. Por outro lado, e com o argumento de dar apoio
aos refugiados, a UE desembolsou três mil milhões de euros e comprometeu-se a
trabalhar em conjunto com a Turquia de forma a melhorar as condições
humanitárias na Síria. Nuno Piçarra[22]
refere a este propósito que esta declaração foi objeto de três recursos de
anulação, destacando-se, de entre as alegações, comuns argumentos, de entre os
quais os de que este acordo viola a dignidade da pessoa humana, o direito ao
asilo e a proibição de expulsões coletivas[23];
que a Turquia não é considerado um “país terceiro seguro” na acepção do artigo
38º da Diretiva 2013/32 relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada
do estatuto de proteção internacional visto que, para que assim o seja, o país
deve respeitar o principio da não repulsão nos termos da Convenção de Genebra. Todavia
acontece que a Turquia no momento da assinatura desta Convenção apôs uma
reserva sendo que, desse modo, não está vinculada a aplicá-la “em relação com os acontecimentos ocorridos
fora da Europa”. Por último defende-se que o acordo celebrado não respeitou
o processo de conclusão de acordos internacionais previsto pelo artigo 218º do
TFUE. O supramencionado Professor[24]
destaca ainda como um elemento de grande relevância o facto de um órgão
jurisdicional grego ter anulado uma decisão de reenviar um nacional sírio para
a Turquia com fundamento no facto de que “a
proteção internacional susceptível de ser concedida pela Turquia ao demandante,
nacional sírio, não se traduz em direitos equiparáveis aos que a Convenção de
Genebra prevê, devido à referida reserva da Turquia”. Para além destes
recursos e tal como refere Ana Guerra Martins[25]
este acordo foi “severamente criticado”: organizações internacionais como a
Amnistia Internacional, a Human Rights Watch ou os Médicos sem Fronteiras
descreveram-no como “impraticável”, “irrealista”, “desumano” e “ilegal”. É de
destacar a declaração do responsável pela Human Rights Watch, Judith
Senderland: “penso que nunca se bateu tão
fundo (…) nas suas tentativas de responder ao fluxo de refugiados e migrantes.
Finalmente tornou-se claro o desespero dos europeus, que para conter a crise
estão dispostos a ignorar completamente os direitos mais elementares”.
Tendo em conta toda esta exposição devo demonstrar a minha discordância
com a política levada a cabo pela UE até aos dias de hoje. Assim, penso ser da
maior urgência proceder-se a uma profunda reforma do SECA baseada numa efetiva
partilha equitativa de responsabilidades entre os estados de forma a acabar
definitivamente com as violações de direitos humanos o que parece, todavia,
estar cada vez mais distante, tal como prova a recente votação do Parlamento
Europeu que chumbou a tentativa de criação de mecanismos de proteção de vidas
no mediterrâneo.
Bibliografia
§ Martins,
Ana Guerra, Os Desafios Contemporâneos à
Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018;
§ Martins,
Ana Guerra, A Igualdade e a não
Descriminação como Fundamento dos Direitos dos Migrantes e dos Refugiados no
Direito Internacional, in Refugiados, Imigrantes e Igualdade dos Povos,
Estudos em Homenagem a António Guterres;
§ Piçarra,
Nuno, A União Europeia e “a crise migratória
e de refugiados sem precedentes”: crónica breve de uma ruptura do Sistema
Europeu Comum De Asilo in revista e-publica Vol.3 Nº2 de Julho de 2016.
Sites
§ https://www.consilium.europa.eu/pt/press/press-releases/2016/03/18/eu-turkey-statement/
consultado em 6/11/2019;
§ https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/pt/ec/143506.pdf
consultado em 6/11/2019;
§ https://www.publico.pt/2016/03/08/mundo/noticia/ue-e-turquia-mais-perto-de-um-acordo-sobre-fluxo-de-refugiados-1725513
consultado em 6/11/2019;
§ https://nacoesunidas.org/acnur-manifesta-preocupacao-com-acordo-entre-ue-e-turquia-sobre-refugiados/
consultado em 6/11/2019;
[1] Martins, Ana
Guerra, A Igualdade e a não Descriminação
como Fundamento dos Direitos dos Migrantes e dos Refugiados no Direito
Internacional, in Refugiados, Imigrantes e Igualdade dos Povos, Estudos em
Homenagem a António Guterres pp. 185
[2] MARTINS, Ana Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da
União Europeia, Almedina, 2018, pp.414
[3] Seguindo aqui a linha de Nuno
Piçarra em: PIÇARRA, Nuno, A União Europeia
e “a crise migratória e de refugiados sem precedentes”: crónica breve de uma
ruptura do Sistema Europeu Comum De Asilo in revista e-publica Vol.3 Nº2 de
Julho de 2016
[4] Sobre este tema em especifico: “A Carta Europeia dos Direitos Fundamentais e a
“Crise Migratória”: os direitos das pessoas que necessitam de protecção
internacional postos à prova” de Ana Rita Gil, in Revista e-publica Vol.5
Nº2 de Julho de 2018
[5] PIÇARRA, Nuno, On. Cit
[6] No seu artigo 1.º, secção A, n.º 2
[7] PIÇARRA, Nuno, ob. Cit.
[8] Artigo 2º da Convenção de Genebra
[9] PIÇARRA, Nuno, ob. Cit
[10] Regulamento (UE) Nº 439/2010 do
Parlamento Europeu e do Conselho de 19 de Maio de 2010
[11] Em conformidade com o Código das
Fronteiras Schengen
[13] PIÇARRA, Nuno, ob. Cit
[14] PIÇARRA, Nuno, Ob.Cit
[15] PIÇARRA, Nuno, ob. Cit
[16] Cuja definição consta do
regulamento 2016/1624 de 14 de
Setembro, relativo à Guarda Europeia de Fronteiras e Costeira no seu artigo 2.º, ponto 10)
[17] PIÇARRA, Nuno, ob. Cit
[18] Estas medidas constam da Decisão 2015/1523 do Conselho, de 14
de Setembro, e da Decisão 2015/1601, também do Conselho, de 22 de Setembro,
adoptadas com base no artigo 78.º, n.º 3, do TFUE
[19] Considerando 6 da Decisão 2015/1523 do Conselho, de 14 de
Setembro
[20] PIÇARRA, Nuno, Ob. Cit
[21] Autoridades Turcas e europeias insistiram que a prioridade
era resolver o drama humanitário e a “tragédia” em curso no mar Egeu, retirando
o poder às redes de contrabando que exploram o modelo de negócio das passagens
clandestinas. “A partir daqui, fica claro que a única forma viável de chegar à
Europa é através dos canais legais”, frisou ainda o presidente da comissão
europeia.
[23] Artigos 1º, 18º e 19 da Carta
[24] PIÇARRA, Nuno, ob. Cit
[25] MARTINS, Ana Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da
União Europeia, Almedina, 2018, pp.414
Fátima Coelho nº 57116 subturma 9
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