A RESPOSTA DA U.E. À CRISE DOS REFUGIADOS E O “ACORDO” U.E. - TURQUIA DE MARÇO DE 2016

A RESPOSTA DA U.E. À CRISE DOS REFUGIADOS E O “ACORDO” U.E. - TURQUIA DE MARÇO DE 2016

 Matilde Gouveia, nº56983

1 – INTRODUÇÃO

Em 18 de março de 2016, na sequência de planos conjuntos negociados em 2015, especialmente em novembro desse ano, a União Europeia celebrou com a Turquia um acordo (“declaração” conjunta; “EU-Turkey Statement”) cujo objeto principal foi o problema da chamada e notória “crise migratória” em direção à Europa através da Turquia e da Grécia (cf. o 1º parágrafo do acordo).

Uma análise jurídica do ponto de vista da cadeira “Direito Internacional Público II”, no ano letivo atual, implica uma introdução breve sobre a União Europeia (U.E.) na cena internacional.

Ora, de acordo com o artigo 47.º do TUE, a U.E. tem personalidade jurídica (internacional). Portanto, a União possui capacidade jurídica internacional. 

Trata-se, assim, de um sujeito de direito internacional. Tem o direito de celebrar convenções internacionais, o direito de participar em organizações internacionais, o direito de legação, o direito de participação no sistema internacional de controvérsias e responsabilidade internacional.

Nesse contexto vale o princípio de repartição de atribuições entre a União e os Estados-Membros (cf. princípio da atribuição: artigo 5.º/1/2 do TUE). Há, aliás, um crescente alargamento das atribuições da U.E. e das competências externas da U.E. E o n.º 2 do artigo 3.º do TFUE prevê casos de competência exclusiva da U.E. (sem prejuízo do previsto nos artigos 2.º/2, 4.º/2-g) e 90.º ss do TFUE).

2 – BASE JURÍDICO-AXIOLÓGICA DA AÇÃO EXTERNA DA U.E.

A propósito da base jurídico-axiológica da ação da U.E. na cena internacional, que é importante para o tema a abordar aqui, a Prof. ANA M. GUERRA MARTINS (in Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Lições de Direito Internacional Público II, Coimbra, Almedina, 2018, pp. 93 ss, pp. 101 ss), sublinha o princípio da universalidade e indivisibilidade dos direitos humanos e das liberdades fundamentais.

Nesse âmbito, enfatiza a conjugação de tal princípio com os entendimentos da ONU e, sobretudo, com a perspetiva universalista dominante (versus relativismo cultural), explicitada, por exemplo, na II Conferência Mundial de Direitos Humanos de 1993.

E o que, a meu ver, sobressai, entre outros, dos elementos acabados de referir, é o princípio do respeito pela dignidade humana como um comando jurídico, nos termos dos artigos 2.º [1] e 21.º/1 do TUE, e não apenas como valor moral.

Tal princípio, muito caro a Kant no âmbito da razão prática (“o Homem como fim e nunca como mero meio ou instrumento”) e presente na CDFUE (artigo 1.º), tem a ver com o simples facto de se ser humano (cf. Prof. ANA M. GUERRA MARTINS, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Lições de Direito Internacional Público II, p. 104), ou melhor, tem a ver com – como que sendo - a condição ou natureza humana igualmente presente em todos os seres humanos, a respeitar sempre. É este o seu significado.

Assim, o n.º 1 do artigo 21.º citado é particularmente relevante para o presente texto. Por isso deve ser transcrito: “A ação da União na cena internacional assenta nos princípios que presidiram à sua criação, desenvolvimento e alargamento, e que é seu objetivo promover em todo o mundo: democracia, Estado de direito, universalidade e indivisibilidade dos direitos do Homem e das liberdades fundamentais, respeito pela dignidade humana, princípios da igualdade e solidariedade e respeito pelos princípios da Carta das Nações Unidas e do direito internacional.

“A União procura desenvolver relações e constituir parcerias com os países terceiros e com as organizações internacionais, regionais ou mundiais que partilhem dos princípios enunciados no primeiro parágrafo. Promove soluções multilaterais para os problemas comuns, particularmente no âmbito das Nações Unidas.”.

3 – O “ACORDO” U.E. - TURQUIA DE 18 DE MARÇO DE 2016

O acordo com a Turquia de 18 de março de 2016, celebrado por parte da U.E. através do Conselho - instituição e órgão competente, nos termos dos artigos 15.º/1, 24.º/1 e 26.º/2 do TUE [2] - implementou o plano de ação conjunta de 29 de novembro de 2015 celebrado entre a U.E. e a Turquia - cf.: www.consilium.europa.eu/en/meetings/european-council/2016/03/17-18 e www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/03/18/eu-turkey-statement. [3]

A Turquia, no entretanto, abrira já o seu mercado de trabalho aos migrantes sírios e introduziu novos requisitos de vistos para sírios e outros migrantes. A U.E. começara igualmente a desembolsar 3 mil milhões de euros para um “fundo dos refugiados na Turquia”, para projetos concretos. A Turquia aceitou o regresso rápido de todos os migrantes que, não necessitados de asilo internacional, iam chegando à Grécia (Estado-Membro da U.E.) através da Turquia, bem como receber todos os migrantes irregulares intercetados em águas turcas. A U.E. e a Turquia, também antes de 18 de março de 2016, foram adotando medidas concretas contra o negócio do tráfico de migrantes e aceitaram a ajuda da OTAN no Mar Egeu.

Aqui chegados, sendo necessárias medidas rápidas e determinadas contra aquele negócio ilegal e para oferecer alternativas melhores aos migrantes, decidiram pôr fim à migração ilegal da Turquia para a U.E., através das seguintes medidas (em resumo): (i) todos os novos migrantes irregulares que cheguem às ilhas gregas provenientes da Turquia a partir de 20 de março de 2016 serão devolvidos a este último país; tal será feito em plena conformidade com o direito da U.E. e o direito internacional, excluindo-se assim qualquer tipo de expulsão coletiva; todos os migrantes receberão proteção em conformidade com as normas internacionais pertinentes e no respeito do princípio da não repulsão; tratar-se-á de uma medida temporária e extraordinária, necessária para pôr fim ao sofrimento das pessoas e restabelecer a ordem pública; (ii) por cada sírio devolvido à Turquia a partir das ilhas gregas, outro sírio proveniente da Turquia será reinstalado na U.E., tendo em conta os critérios de vulnerabilidade das Nações Unidas; com o apoio da Comissão, das agências da U.E., dos outros Estados-Membros e também do ACNUR,  será criado um mecanismo para assegurar a implementação deste princípio a partir do mesmo dia em que se der início aos regressos; (iii) a Turquia tomará todas as medidas necessárias para evitar a abertura de novas rotas marítimas ou terrestres para a migração ilegal da Turquia para a U.E., e cooperará nesse sentido com os Estados vizinhos, bem como com a U.E.; (iv) assim que começar a deixar de haver travessias irregulares entre a Turquia e a U.E. ou se registar pelo menos uma redução substancial e sustentada, será ativado um programa voluntário de admissão por motivos humanitários; (v) o cumprimento do roteiro de liberalização do regime de vistos será acelerado em relação a todos os Estados-Membros participantes, tendo em vista suprimir os requisitos em matéria de vistos para os cidadãos turcos o mais tardar até ao final de junho de 2016, desde que se encontrem preenchidos todos os critérios de referência; (vi) a U.E, em estreita cooperação com a Turquia, acelerará o desembolso dos 3 mil milhões de euros inicialmente atribuídos no âmbito do Mecanismo em favor dos Refugiados na Turquia e assegurará o financiamento de outros projetos destinados às pessoas que beneficiam de proteção temporária identificados com o contributo expedito da Turquia antes do final de março; (vii) a U.E. e a Turquia confirmaram mais uma vez o seu compromisso de redinamizar o processo de adesão, tal como definido na sua declaração conjunta de 29 de novembro de 2015; (viii) a U.E. e os seus Estados-Membros trabalharão com a Turquia em todas as iniciativas conjuntas para melhorar as condições humanitárias no interior da Síria, em especial em certas áreas próximas da fronteira com a Turquia.

Mas, a verdade é que, citando a Prof. ANA M. GUERRA MARTINS (Estudos de Direito Internacional e da União Europeia, Coimbra, Almedina, 2019, pp. 131-169, maxime p. 169), o Direito internacional dos refugiados e migrantes, embora se fundamente na igualdade e na não discriminação, assenta tanto ou mais no consagrado princípio da dignidade humana, a que já me referi.

A esta luz e à luz dos demais interesses da U.E. o que pensar deste acordo?

4 – O DEMAIS CONTEXTO JURÍDICO EUROPEU

O referido “acordo” tornado necessário por causa da crise migratória advinda da Síria, além das disposições legais já mencionadas, reclama a consideração (aqui breve) de mais enunciados normativos, em geral ou em particular, no contexto da “Política Externa e de Segurança Comum” da U.E. (PESC) e da “Política Comum de Segurança e Defesa” da U.E. (PCSD).

Ora, faz parte do ADN da U.E. a projeção externa jurídica. A PESC é essencial aí.

Como resulta dos artigos 21.º e 22.º do TUE, alguns dos objetivos da ação externa da U.E. são, diríamos naturalmente, objetivos políticos e de segurança.

Como se vê naqueles artigos, o papel do Conselho Europeu é o central. Uma vez que a PESC, onde se inclui a PCSD (cf. o artigo 42.º/1 do TUE), não está sujeita ao processo legislativo comum da U.E. (cf. o artigo 24.º/1 do TUE), a tomada de decisão cabe ao Conselho, com respeito pelas linhas definidas pelo Conselho Europeu (cf. artigos 26º/2 e 31º do TUE).

Foi o que aconteceu no acordo com a Turquia ora abordado.

A intervenção da Comissão e do Parlamento Europeu são pouco relevantes. Isto apesar de todos os acordos celebrados pela U.E. serem imediatamente vinculativos também para os Estados-Membros, como decorre dos artigos 37.º e 47.º do TUE, conjugados com o artigo 218.º/2 do TFUE.

A pouca relevância nesta matéria em concreto também ocorre com o Tribunal de Justiça, o que é particularmente estranho, importante e relevante quando falamos de políticas ou acordos internacionais intravinculativos sobre direitos humanos. É ponto a considerar no futuro, seja por razões jurídicas internas (princípio do Estado democrático de Direito), seja pela coerência da U.E. com a Carta das Nações Unidas e os demais princípios do Direito internacional universalista.

Já os Estados-Membros, esses, têm um papel muito importante, mas no sentido de deverem apoiar o definido pelo Conselho, de modo leal e solidário (cf. os artigos 24.º/4, 26.º/2, 28.º e 32.º do TUE; ANA M. GUERRA MARTINS, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Lições de Direito Internacional Público II, pp. 329 ss). Aliás, a cláusula de solidariedade, prevista no artigo 222.º do TFUE, é aqui muito importante.

O acordo aqui analisado tanto releva em termos humanitários, como de segurança interna da U.E. Por isso mesmo é que, embora sem controlo jurisdicional prévio que proteja pessoas e Estados-Membros de decisões políticas iníquas, o acordado pelo Conselho, mesmo em matéria de direitos humanos, exige desde logo a solidariedade intracomunitária de todos os Estados.

Finalmente, este acordo com a Turquia por causa da migração ilegal maciça, serviu ainda para demonstrar-nos claramente algo que é, i.a., sublinhado na Estratégia Global para a Política Externa e de Segurança da U.E. (cfr. ANA M. GUERRA MARTINS, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Lições de Direito Internacional Público II, pp. 394 e 414-415): que é imprescindível uma combinação de políticas públicas europeias conforme com os direitos humanos, evitando a fragmentação decisória, de modo a se poder obter harmonia jurídica e coerência entre os muitos instrumentos legais europeus.

Notas de rodapé:

[1] A União funda-se nos valores do respeito pela dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de direito e do respeito pelos direitos do Homem, incluindo os direitos das pessoas pertencentes a minorias. Estes valores são comuns aos Estados-Membros, numa sociedade caracterizada pelo pluralismo, a não discriminação, a tolerância, a justiça, a solidariedade e a igualdade entre homens e mulheres.

[2] Cf. assim ANA M. GUERRA MARTINS, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Lições de Direito Internacional Público II, cit., pp. 323 e 327

[3] Uma cronologia muito informativa sobre todo o processo pode ser encontrada em:  www.consilium.europa.eu/en/policies/migratory-pressures/history-migratory-pressures/.