O acordo problemático UE-Turquia enquanto resposta da UE à crise dos refugiados
“No one leaves home unless home is the mouth of
a shark” - Warsan Shire
A Turquia acolhe atualmente mais de 4 milhões de
refugiados, incluindo cerca de 3,6 milhões de sírios que fugiram do conflito
que afeta a Síria desde 2011[1].
Mas foi devido à onda de refugiados que chegou à Europa no verão de 2015, que a U.E. decidiu colaborar com a Turquia de forma a controlar e reduzir este fluxo migratório.
Mas foi devido à onda de refugiados que chegou à Europa no verão de 2015, que a U.E. decidiu colaborar com a Turquia de forma a controlar e reduzir este fluxo migratório.
Muitos são os que
chegam à U.E. após uma perigosa jornada pelo mar (Rota do Mediterrâneo) ou por terra
(Rota dos Balcãs) e que necessitam de assistência humanitária imediata, de
alimentação, vestuário, cuidados de saúde, alojamento e apoio jurídico,
nomeadamente crianças, que carecem de proteção acrescida.
Porém, nem todos poderão
adquirir o estatuto de refugiado, para o qual são necessárias várias condições
nos termos da Convenção de Genebra de 1951. O artigo 1º, emendado pelo Protocolo
de 1967[2],
considera refugiado toda a pessoa que “receando com razão ser perseguida em
virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou
das suas opiniões políticas, se encontre fora do país de que tem a
nacionalidade e não possa ou, em virtude daquele receio, não queira pedir a
proteção daquele país; ou que, se não tiver nacionalidade e estiver fora do
país no qual tinha a sua residência habitual, após aqueles acontecimentos não
possa ou, em virtude do dito receio, a ele não queira voltar”.
No entanto, esta análise só pode ser feita de uma forma casuística e com sustento jurídico, sendo muito difícil distinguir, senão mesmo impossível, no momento da entrada em território europeu, entre um refugiado político e um migrante económico[3].
No entanto, esta análise só pode ser feita de uma forma casuística e com sustento jurídico, sendo muito difícil distinguir, senão mesmo impossível, no momento da entrada em território europeu, entre um refugiado político e um migrante económico[3].
A resposta da União
Europeia foi, primeiramente, de proteção e ajuda humanitária, como refere a
Agenda Europeia[4]
para a Migração, adotada pela Comissão Europeia em Maio de 2015, (COM (2015).
Essa ajuda humanitária tem-se concentrado nos países de trânsito, como a
Turquia ou a Líbia, e nos países de chegada que se encontram na primeira linha,
designadamente a Grécia e a Itália.
Para combater a migração ilegal e o tráfico de migrantes, foi também criada uma operação no âmbito da Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD) denominada Operação SOPHIA, no alto mar do Mediterrâneo sul[5].
Para combater a migração ilegal e o tráfico de migrantes, foi também criada uma operação no âmbito da Política Comum de Segurança e Defesa (PCSD) denominada Operação SOPHIA, no alto mar do Mediterrâneo sul[5].
Em março de 2016, foi
estabelecido o famoso acordo no qual se previa que «entra um, sai outro» ou,
simplesmente, «1:1»: todos os migrantes irregulares que chegarem à Grécia
provenientes da Turquia serão reenviados para a Turquia. Por cada sírio
reenviado para a Turquia a partir das Ilhas Gregas, outro sírio será
reinstalado na UE, sendo dada assim prioridade aos migrantes que não entraram
ou tentaram entrar irregularmente no território da União[6].
Sem embargo da intenção e solução desejada, considero importante mencionar que, se atentarmos aos números, no ano de 2016, apenas 72.000 refugiados se restabeleceram na Europa vindos da Turquia; já o inverso, comportou um total de 3 milhões, não sendo possível concretizar o que foi acordado em termos práticos, dada a desproporcionalidade numérica do fluxo de refugiados entre a Europa e a Turquia[7].
Sem embargo da intenção e solução desejada, considero importante mencionar que, se atentarmos aos números, no ano de 2016, apenas 72.000 refugiados se restabeleceram na Europa vindos da Turquia; já o inverso, comportou um total de 3 milhões, não sendo possível concretizar o que foi acordado em termos práticos, dada a desproporcionalidade numérica do fluxo de refugiados entre a Europa e a Turquia[7].
Ora, para além do que
referi, a celebração deste acordo comporta, igualmente, o entendimento por
parte da U.E. de que a Turquia reunia todos os pressupostos para ser
considerada um «Estado terceiro seguro» e, consequentemente, conceder asilo a
todos estes migrantes[8]. Esta
designação de estado terceiro seguro é densificada na Regulação de Dublin III,
mas surge uma questão inultrapassável: este estatuto que se concede a tantos
países não tem sustento jurídico, existindo somente por aceitação enquanto tal
pelo Alto Comissariado das Nações Unidas para Refugiados (desde que não seja
desrespeitado o princípio do non-refoulement[9],
o que nos leva a ponderar seriamente se a sua aplicação tem cabimento.
Outro dos problemas
colocado por alguns autores reside em saber se este acordo viola o artigo 218º
do TFUE, ou seja, se afinal se trata ou não de um verdadeiro acordo
internacional.
Uns, apesar de o estabelecido no artigo elencado não ter sido respeitado na sua totalidade, consideram que podemos retirar implicitamente, atendendo ao contexto e conteúdo do acordo, que se trata, efetivamente, de um acordo internacional.
Outros, posição na qual me revejo, discordam desta visão, pois ao Conselho Europeu foi concedida uma «extra-competência» que pertence ao Parlamento Europeu, este que ao ser excluído da tomada de decisão do acordo, lhe foi interditada a sua competência em relação aos acordos internacionais, ocorrendo uma violação ao disposto no artigo 218º TFUE[10].
Uns, apesar de o estabelecido no artigo elencado não ter sido respeitado na sua totalidade, consideram que podemos retirar implicitamente, atendendo ao contexto e conteúdo do acordo, que se trata, efetivamente, de um acordo internacional.
Outros, posição na qual me revejo, discordam desta visão, pois ao Conselho Europeu foi concedida uma «extra-competência» que pertence ao Parlamento Europeu, este que ao ser excluído da tomada de decisão do acordo, lhe foi interditada a sua competência em relação aos acordos internacionais, ocorrendo uma violação ao disposto no artigo 218º TFUE[10].
Estabelecido este
quadro, avanço para uma outra problemática que diz respeito ao conteúdo do
acordo em apreço.
A U.E. tem cinco requisitos para que um qualquer país possa ser considerado um «estado terceiro seguro»[11]:
i. A vida e liberdade de refugiados não pode ser ameaçada, mormente quando implique a sua raça, religião, nacionalidade, a pertença a um certo grupo ou opinião política;
ii. Não pode haver qualquer risco de ofensa à integridade da pessoa – como definido na diretiva 2011/95 U.E.;
iii. Respeito pelo princípio da não repulsão (non-refoulement) – que assume um valor normativo de jus cogens[12];
iv. Respeito da proibição do afastamento, em violação do direito de não ser objeto de tortura nem de tratamentos cruéis, desumanos ou degradantes consagrado na legislação internacional.
v. Concessão da possibilidade de pedir o estatuto de refugiado e de, se a pessoa for considerada refugiada, receber proteção em conformidade com a Convenção de Genebra.
A U.E. tem cinco requisitos para que um qualquer país possa ser considerado um «estado terceiro seguro»[11]:
i. A vida e liberdade de refugiados não pode ser ameaçada, mormente quando implique a sua raça, religião, nacionalidade, a pertença a um certo grupo ou opinião política;
ii. Não pode haver qualquer risco de ofensa à integridade da pessoa – como definido na diretiva 2011/95 U.E.;
iii. Respeito pelo princípio da não repulsão (non-refoulement) – que assume um valor normativo de jus cogens[12];
iv. Respeito da proibição do afastamento, em violação do direito de não ser objeto de tortura nem de tratamentos cruéis, desumanos ou degradantes consagrado na legislação internacional.
v. Concessão da possibilidade de pedir o estatuto de refugiado e de, se a pessoa for considerada refugiada, receber proteção em conformidade com a Convenção de Genebra.
Verifica-se que a U.E.
presumiu que a Turquia seria um terceiro estado seguro, embora saibamos que tal
não se coaduna com a realidade – principalmente se atendermos ao facto de a
Turquia não pertencer à U.E. e, por isso, não lhe serem aplicadas as
disposições constantes dos Tratados, ou qualquer norma jurídica subjacente,
incorrendo mais frequentemente em situações que violam princípios basilares da
União[13].
Quanto a esta matéria, pese embora a existência da DIRETIVA 2013/32/UE relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional, esta não tem força aplicativa na Turquia. O artigo 38º da Diretiva exige a aplicação do princípio do conceito de estado terceiro seguro quando haja um conflito entre a lei interna do estado membro e a Diretiva em relação às medidas a adotar quanto à situação dos refugiados e, destarte, seja relevante estabelecer a resolução do caso concreto num outro país[14].
Quanto a esta matéria, pese embora a existência da DIRETIVA 2013/32/UE relativa a procedimentos comuns de concessão e retirada do estatuto de proteção internacional, esta não tem força aplicativa na Turquia. O artigo 38º da Diretiva exige a aplicação do princípio do conceito de estado terceiro seguro quando haja um conflito entre a lei interna do estado membro e a Diretiva em relação às medidas a adotar quanto à situação dos refugiados e, destarte, seja relevante estabelecer a resolução do caso concreto num outro país[14].
Constatamos o seguinte:
A única razão que se
pode considerar válida para a celebração deste acordo é somente a da aplicação
do princípio do non-refoulement – que
consta do artigo 33º da Convenção de Genebra e do artigo 3º da Convenção
Europeia dos Direitos do Homem, nos termos dos quais nenhum refugiado será
expulso ou reenviado para um país onde a sua vida ou liberdade estejam
ameaçadas em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em
determinado grupo social ou opiniões políticas. Segundo o ACNUR, deverá
aplicar-se sempre, independentemente de ter sido, ou não, formalmente
reconhecido o seu estatuto de refugiado.
Todavia, este princípio foi ampliado e complementado por tratados de direitos humanos e sua jurisprudência e prática correlatas e, desse modo, deve ser interpretado como parte de um amplo “refúgio baseado em direitos”, que leve em consideração esses avanços. E, no caso que diz respeito à Turquia, formalmente o princípio estará verificado, mas materialmente não respeita o âmbito da proteção dos direitos que se visa proteger (Paula, Bruna Vieira, 2006).
Todavia, este princípio foi ampliado e complementado por tratados de direitos humanos e sua jurisprudência e prática correlatas e, desse modo, deve ser interpretado como parte de um amplo “refúgio baseado em direitos”, que leve em consideração esses avanços. E, no caso que diz respeito à Turquia, formalmente o princípio estará verificado, mas materialmente não respeita o âmbito da proteção dos direitos que se visa proteger (Paula, Bruna Vieira, 2006).
Ou seja, quando digo que
a posição da Turquia não precaveu os direitos fundamentais, é essencialmente porque: cerca de 92% dos
refugiados sírios[15]
na Turquia vivem fora dos campos de refugiados. Isto acarreta inúmeros problemas,
essencialmente devido à falta de informação quanto aos seus direitos, resultando
num acesso limitado aos serviços públicos e ao processo de integração na
cultura turca; fraca oferta e possibilidade de adquirir habitação, dada a falta
de sustento económico[16].
E não esquecer do facto que, em relação à maioria dos refugiados sírios na Turquia, não lhes ser concedido o direito a trabalhar de forma digna, obrigando-os a procurar trabalhos precários ou, até mesmo nos trabalhos convencionais, lhes ser pago um valor muito inferior ao que é digno.
Quanto às crianças, estas dificilmente ingressam no ensino turco por força da barreira linguística, que não é suprida nem acautelada pelo governo turco[17].
E não esquecer do facto que, em relação à maioria dos refugiados sírios na Turquia, não lhes ser concedido o direito a trabalhar de forma digna, obrigando-os a procurar trabalhos precários ou, até mesmo nos trabalhos convencionais, lhes ser pago um valor muito inferior ao que é digno.
Quanto às crianças, estas dificilmente ingressam no ensino turco por força da barreira linguística, que não é suprida nem acautelada pelo governo turco[17].
A explicação para o que acabei de
referir encontra resposta no facto de que, apesar da Turquia ser um membro
signatário da Convenção das Nações Unidas relativa ao Estatuto dos
Refugiados, não o fez sem exigir determinadas limitações, essas que são
essencialmente territoriais, o que resulta numa exclusão premeditada dos
refugiados da vida turca urbana, na sua generalidade[18].
De facto, o Protocolo de 1967, que veio alargar o âmbito desta Convenção, removeu os limites territoriais, porém, aquando da sua assinatura e ratificação ao Protocolo, a Turquia reiterou o seguinte: "Nada do disposto nesta Convenção pode ser interpretado como concedendo aos refugiados maiores direitos que os acordados para os cidadãos turcos na Turquia’’[19]. Portanto, este é apenas mais um exemplo da posição sintomática turca em relação aos refugiados.
De facto, o Protocolo de 1967, que veio alargar o âmbito desta Convenção, removeu os limites territoriais, porém, aquando da sua assinatura e ratificação ao Protocolo, a Turquia reiterou o seguinte: "Nada do disposto nesta Convenção pode ser interpretado como concedendo aos refugiados maiores direitos que os acordados para os cidadãos turcos na Turquia’’[19]. Portanto, este é apenas mais um exemplo da posição sintomática turca em relação aos refugiados.
Tudo isto leva a que
tantos refugiados instalados na Turquia procurem a Europa, onde vêem uma nova
vida de oportunidades, que lhes permitirá alcançar os meios e recursos a fim de
reconstruírem as suas vidas. Todavia, a forma como escolhem para cá chegar não
é segura, caindo vezes demais nas mãos de contrabando e tráfico humano. É
irónico pensar que tantos fogem de um cenário de guerra para, posteriormente,
serem forçados a viver num país vizinho como a Turquia, tão próximo de todos os
traumas vividos, onde não estão isentos de testemunhar mais ataques.
Perante este enquadramento,
é possível afirmar que a Turquia não corresponde aos critérios acima elencados
e que, por isso, a U.E. compactua diariamente com as condições nefastas impostas
aos refugiados em todo o seu percurso migratório, com pouco ou quase nenhum
acesso a assistência social, cuidados de saúde, educação, mercado de trabalho e
dignidade.
A U.E. deveria, com
todos os recursos disponíveis, procurar assegurar a melhoria das condições de
acolhimento aos refugiados na Grécia, assim como transferir os seus processos
para os países membros, com vista a acelerar este moroso e muitas das vezes
infrutífero sistema de concessão de estatuto de refugiado.
Se tal não for possível, também muito por força do crescimento de posições extremadas no seio do Parlamento Europeu, recomenda-se que a U.E. disponha de mais fundos à Turquia (como, por exemplo, instalar câmaras de vigilância na fronteira Turquia-Síria[20]), por forma a que se garanta as condições mínimas de controlo e segurança. Para além disso, é recomendável que o governo turco disponibilize mais estatísticas e informações quanto aos dados que possuam atinentes à condição física e psicológica dos migrantes, para que a aplicação de fundos seja concretizada nos casos mais complexos e vulneráveis.
Se tal não for possível, também muito por força do crescimento de posições extremadas no seio do Parlamento Europeu, recomenda-se que a U.E. disponha de mais fundos à Turquia (como, por exemplo, instalar câmaras de vigilância na fronteira Turquia-Síria[20]), por forma a que se garanta as condições mínimas de controlo e segurança. Para além disso, é recomendável que o governo turco disponibilize mais estatísticas e informações quanto aos dados que possuam atinentes à condição física e psicológica dos migrantes, para que a aplicação de fundos seja concretizada nos casos mais complexos e vulneráveis.
«A migração não é (...) um fenómeno sazonal» (Martins,
Ana Maria Guerra, 2018), não sendo suficiente nem admissível continuar com
respostas de curto prazo.
BIBLIOGRAFIA
- IDRIZ, Narin (2017) The EU-Turkey deal in front of the Court of Justice of the EU: An
unsolicited Amicus, Policy Brief No 3
- M. Gatti, The EU-Turkey
Statement: A Treaty That Violates Democracy
- PAULA, Bruna Vieira
(2006) O Princípio do non-refoulement,
sua natureza jus cogens e a proteção internacional dos refugiados
- SILVA, Doci (2018) An
analysis of European Union Refugee Policy since 1990-2018
- SIMSEK, Dogus (2017) The
Impacts of the EU-Turkey Statement on Syrian Refugees in Turkey
- TELES, Patrícia
Galvão (2017) As respostas da Europa à
crise dos refugiados.
-
WORKE, Sahle (2017) The EU-Turkey Deal: a legal analysis is the deal in
compliance with refugee law and human rights law?
- Diretiva 2013/32/UE
- Protocolo relativo ao
Estatuto dos refugiados de acordo com o artigo 8. Série Tratados da ONU Nº8791,
Vol. 606
-Asylum
Information Database:
European papers: http://www.europeanpapers.eu/en/europeanforum/eu-turkey-deal-violation-or-consistency-with-international-law
- Jornal Expresso: https://expresso.pt/internacional/2019-11-07-Erdogan-ameaca-abrir-as-portas-da-Europa-aos-refugiados-sirios
Catarina Carvalho, nº 57314, subturma 9.
[2] Protocolo relativo ao Estatuto
dos refugiados de acordo com o artigo 8. Série Tratados da ONU Nº8791, Vol.
606, p. 267.
[3] IDRIZ, Narin (2017) The EU-Turkey deal in front of the Court of
Justice of the EU: An unsolicited Amicus, Policy Brief No 3.
[4] Este documento político adota
uma visão holística das migrações, através da integração das questões de asilo,
migrações regulares e irregulares, tráfico de seres humanos, fronteiras
(Schengen) e vistos.
[5] TELES, Patrícia
Galvão (2017) As respostas da Europa à
crise dos refugiados. Disponível em http://janusonline.pt/images/anuario2017/1.3_Patr%C3%ADciaGTeles_Refugiados.pdf,
data de consulta a 05-11-2019.
[6]
TELES, Patrícia Galvão
(2017) As respostas da Europa à crise dos
refugiados.
[7]
Disponível em: https://www.ejiltalk.org/the-eu-turkey-statement-a-treaty-that-violates-democracy-part-1-of-2/.
Data de consulta 06-11-19.
[8]
Como contrapartida, e
porque tudo isto se traduz numa enorme redução da responsabilidade da U.E. em
relação à condição de cada uma destas pessoas, a U.E. estabeleceu uma maior
celeridade ao processo que concede vistos aos cidadãos turcos na zona Shengen,
tal como 3 mil milhõs de euros de contribuição para a situação dos refugiados
na Turquia (Teles, Patrícia Galvão, 2017).
[9]
Disponível em: http://www.europeanpapers.eu/en/europeanforum/eu-turkey-deal-violation-or-consistency-with-international-law.
Data de consulta 01-11-19.
[10]
Basta pensar, por exemplo,
no parecer 1/75 e como este foi elaborado.
[11] Como estabelecido no artigo 38º
da Diretiva 2013/32/UE.
[12] A noção de jus cogens é
estabelecida pelos artigos 53 e 64 da Convenção de Viena sobre o Direito dos
Tratados de 1969,2 mas não se limita a ela, ou seja, não se restringe a
violações resultantes de tratados, mas é de aplicação geral, estendendo-se a
toda e qualquer violação. PAULA, Bruna Vieira (2006) O Princípio do non-refoulement, sua natureza jus cogens e a proteção
internacional dos refugiados, Universidade de Brasília. Disponível em http://www.corteidh.or.cr/tablas/r28151.pdf.
Data de consulta a 03-11-19.
[13] WORKE, Sahle (2017) The EU-Turkey
Deal: a legal analysis is the deal in compliance with refugee law and human
rights law? Disponível em
[14] M. Gatti, The
EU-Turkey Statement: A Treaty That Violates Democracy in EJIL Talk!, 2016.
[15] Usarei a terminologia «refugiado
sírio», embora, na prática, estes não sejam considerados como tal.
[16] Podemos, inclusive, afirmar que
os preços da habitação nas áreas urbanas aumentou exponencialmente desde a
entrada significativa de um maior número de refugiados no país.
[17] SIMSEK, Dogus (2017) The Impacts of the
EU-Turkey Statement on Syrian Refugees in Turkey. Disponível em http://sam.gov.tr/wp-content/uploads/2018/06/161-182.pdf.
Data de consulta a
28-10-19
[18]Asylum Information Database:
[19] Disponível em
[20] SILVA,
Doci (2018) An analysis of European Union
Refugee Policy since 1990-2018, www.iosrjournals.org Volume 24, Issue 1,
Ser. 7.
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