Análise ao Acórdão Mostafa Lounani: o que é ser um terrorista?

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O acórdão em análise incide sobre um pedido de decisão prejudicial sobre o âmbito de aplicação do artigo 12 número 2 c) e número 3 da Diretiva 2004/83/CE do Conselho de 29 de abril de 2004, e se a causa de exclusão para a atribuição do estatuto de refugiado deste artigo se podia aplicar a Mostafa Lounani, cidadão marroquino acusado de praticar atos de auxílio a um grupo terrorista, presente na lista anexa à Posição Comum 2001/931/PESC de 27 dezembro de 2001. Deste modo, surgiu a questão sobre o que é, de facto, um terrorista, ao abrigo das qualificações dadas pela legislação comunitária e se, não havendo uma participação direta em atividades terroristas, tal podia ser razão suficiente para a aquisição do estatuto de refugiado. 


1-      Matéria factual e objeto do Litígio 


Mostafa Lounani, cidadão de Marrocos, residia ilegalmente em Bruxelas desde 1997. Em 2006, foi acusado e condenado de participar no grupo terrorista marroquino denominado Grupo Combatente Islâmico Marroquino (GICM), organização elencada pelo Conselho de Segurança, como organização terrorista, no Tribunal Correcional de Bruxelas. A acusação subsistia no facto de ter, alegadamente, prestado auxílio logístico e material, transmitindo informações, falsificando e traficando os passaportes e participando no recrutamento de voluntários, nunca sendo condenado pela participação direta e concreta em atos terroristas.

A 16 de março de 2010, foi apresentado um pedido de asilo na Bélgica, tendo como fundamento o receio fundado em perseguições no seu eventual regresso a Marrocos, dado ser considerado pelas autoridades marroquinas como islamista radical e jihadista. O seu pedido foi várias vezes negado pelo Comissário Geral dos Refugiados e Apátridas, sendo interposto recurso por Lounani ao Conselho do Contencioso dos Estrangeiros belga, que a 11 de Julho de 2011, decidiu conferir a Lounani a qualidade de refugiado. A base da decisão surgiu, entre outras razões, ligada ao facto de não lhe ter sido imputado um ato de terrorismo concreto, não caindo, portanto, nos atos do artigo 12 nº2 c), da diretiva 2004/83/CE, definidos como contrários aos princípios e objetivos da Carta das Nações Unidas. Excluía-se, então, a sua qualificação como terrorista. O conselho de Estado submeteu 4 questões ao tribunal, incidindo essencialmente sobre o que se pode considerar como terrorista à luz do artigo 12 número c) da diretiva referida e se os atos de Lounani, aquando do exame de exclusão de refugiado, apesar de indiretamente ligados a essa atividade, poderiam ser suficientes para a justificação da exclusão da proteção internacional.

2-      Matéria de direito 


O tribunal considerou diversos elementos jurídicos, nomeadamente, a Carta das Nações Unidas em confluência com as Resoluções do Conselho de Segurança, a Convenção de Genebra, a Diretiva 2004/83/CE e a Decisão- Quadro 2002/475/JAI da União Europeia. Em destaque estão a Decisão- Quadro 2002/475/JAI e a Diretiva 2004/83/CE. A Decisão- Quadro 2002/475/JAI do Conselho, de 13 de junho de 2002 assenta na luta contra o terrorismo, sendo referida a ideia de que a definição das infrações terroristas devem ter uma base comum em todos os estados membros, sendo que as penas e sanções devem ter em conta a gravidade dessas infrações, como refere o artigo 1 número 1 e artigo 2 número 2 da Decisão-Quadro. A diretiva 2004/83/CE, por sua vez, debruça-se ainda sobre o estatuto e conteúdo da proteção e estabelece os requisitos mínimos para que os estrangeiros ou apátridas possam beneficiar do estatuto de refugiado ou de pessoa “que por outros motivos, necessite de proteção internacional”, com vista a estabelecer critérios comuns de identificação das pessoas que tenham necessidade de proteção internacional e que todos os estados membros tenham um nível mínimo de benefícios que se possam disponibilizar aos necessitados, nos considerandos 16,17 e 22, em destaque no acórdão.


3-      A luta do terrorismo na União Europeia e o direito de asilo


O terrorismo constitui, atualmente, uma das maiores ameaças à segurança global e à dos Estados-Membros da União Europeia. O sentimento de insegurança reina na União Europeia, sendo um dos maiores entraves à coesão social nas sociedades modernas. A definição legal de terrorismo aparece na Decisão- Quadro 2002/475/JAI, tendo como objetivos intimidar gravemente uma população, coagir um governo ou organização internacional a praticar ou abster-se de certo ato ou ainda destabilizar gravemente ou destruir estruturas políticas, económicas ou sociais de uma organização internacional ou Estado. É ainda de relevo a definição dada pela resolução 49/60 do Conselho de Segurança das Nações Unidas, sendo que são atos que pretendem “provocar um estado de terror no público em geral ou num grupo de pessoas” e ainda a resolução 1566 de 2004 onde se destaca a “intenção de causar morte ou ferimentos graves”. As medidas da UE são abrangentes e exaustivas, incidindo sobre o controlo de fronteiras, o reforço da cooperação policial e judiciária, a detenção de suspeitos e ainda a redução do financiamento aos grupos em questão, sendo a política de cooperação e coerência entre as políticas internas e externas, como refere o artigo 62 das conclusões do Conselho Europeu de Tampere[i], com vista a um espaço de liberdade, segurança e justiça, objetivo versado no artigo 67 do TFUE. A professora Ana Maria Guerra Martins destaca ainda a frequência das cláusulas de exclusão do terrorismo nos acordos internacionais celebrados com a União Europeia desde o 11 de setembro de 2001 que prevê a cooperação para a prevenção e combate do terrorismo, nomeadamente com troca de informações e reforço de controlo de fronteiras, sendo de destacar a cooperação com os EUA, com a ONU e com o Fórum Mundial contra o terrorismo.

O terrorismo aparece, essencialmente, ligado a certas condições sociais propícias ao radicalismo e ao recurso e instigação da violência para impor determinados ideais, contribuindo ainda para este efeito o mundo tecnológico que propaga estes ideais de um modo nunca antes visto. A eurodeputada Ana Gomes[ii] refere que o principal desafio da União Europeia incide na concreta ação efetiva dos Estados-Membros da União Europeia, para além da inércia e desconsideração da gravidade deste problema, sendo necessário a concretização das variadas ferramentas comunitárias aprovadas em contexto europeu para reforçar o combate ao terrorismo. A falta de organização e partilha de informação fomenta a “infiltração do crime organizado”. O plano de ação global para a luta contra a radicalização e o recrutamento para o terrorismo, criado em 2005, assenta em 4 pontos: prevenir, proteger, perseguir e responder[iii], sendo essencial a cooperação policial de acordo com o artigo 87 do TFUE. A estratégia e os seus objetivos foram atualizadas em 2008 e 2014. A fiscalização deste programa é feita uma vez por semestre pelo Conselho Europeu que faz um balaço dos progressos realizados na execução deste plano, sendo conjugado pela análise em cada ponto específico, a título periódico, pelo Comité dos Representantes Permanentes, pelo Coordenador da Luta Antiterrorista e pela Comissão Europeia. Assim, a abertura democrática e a interdependência entre as várias nações caraterizadora do espaço europeu depende e não pode esquecer uma atuação concertada de modo a conservar a segurança, tanto a nível interno como externo, de modo a reduzir a nossa vulnerabilidade a atentados[iv] e a construir um mundo mais seguro. O objeto final é, pois, em plena articulação com as Nações Unidas, construir uma estratégia antiterrorista global de modo a, um dia, se eliminar totalmente esta ameaça. O ano de 2015 assumiu, aquando da análise dos atentados terroristas no mundo europeu, um ponto de viragem, uma vez que houve um aumento exponencial de atos terroristas nos estados-membros com valores assustadores. Deste modo, em 2014 houve apenas 2 ataques registados, em 2015 houve 17 e em 2017 o número subiu para 33[v] apurados aquando da análise global dos respetivos períodos. Também o número de detenções aumentou registando-se 395 detenções em 2014 e 705 em 2017. Os ataques terroristas não têm apenas ligação ao extremismo islâmico, embora sendo o mais letal, surgindo de várias frentes. A Europol destaca 4 categorias, nomeadamente os ataques de direita, esquerda e anarquismo, nacionalismo étnico e separatismo e ligações a questões únicas, isto é, ligados a causas ambientalistas ou em defesa de direitos dos animais, embora estas últimas com menos frequência. A Europol, instituição presente no artigo 88 do TFUE, destaca ainda que os ataques surgiram, principalmente, por mão de terroristas que cresceram e se radicalizaram no seu país de origem e não pelos combatentes estrangeiros. Em 2018, 1056 indivíduos foram presos por suspeita de ofensas relacionadas com o terrorismo, sendo a maior parte das detenções em França,contando com 310 detenções e no Reino Unido, com 273, mantendo-se dentro da média dos últimos anos. Em 2018, houve 7 ataques terroristas completos, sendo associadas ao movimento jihadista, sendo que a Holanda, França e o Reino Unido tiveram os números mais elevados de planeamento e de ataques bem- sucedidos. A UE tem ainda um segundo pilar da estratégia que passa pela proteção dos cidadãos e das infraestruturas de modo a reduzir a vulnerabilidade a atentados, contando ainda com uma diretiva para a utilização dos dados dos registos de identificação dos passageio criada em 2016.

Relativamente ao tema de asilo, também abordado no presente acórdão, é importante denotar a delicada natureza do processo de concessão deste estatuto, resultando de uma regulamentação extensa, derivada de uma conjugação entre o direito nacional, com o direito da União Europeia, nomeadamente através dos seus regulamentos e diretivas, com a Convenção Europeia dos Direitos Humanos. Por norma, os Estados têm o direito de controlar a entrada e a permanência de cidadãos de outros países no seu território. A EU estabelece regras comuns para os Estados-Membros, como refere o artigo 78 e 79 do TFUE, para emissão de vistos de curta duração e de execução de controlos e vigilância das fronteiras, sendo tal direito reconhecido pela CEDH. A regra geral está relacionada com o princípio da não repulsão, presente no artigo 78 do TFUE e no artigo 18 da Carta dos Direitos Fundamentais, referente ao direito de asilo[vi], estando ainda presente no artigo 33 da Convenção das Nações Unidas relativa aos Estatutos dos Refugiados. Aquando da análise da concessão do estatuto de refugiado, há uma avaliação do risco, como presente no acórdão do Tribunal Europeu dos Direitos Humanos Sufi e Elmi c. Reino Unido de 2011[vii]. O artigo 78 do TFUE reporta que a U.E deve adotar uma política comum em matéria de asilo e proteção subsidiária para garantir a observação do princípio da não repulsão, devendo estar em conformidade com a Convenção de Genebra de 1951, especialmente em relação ao artigo 33 número 1. No quadro do direito da UE, a apreciação da exclusão da proteção internacional deve seguir-se à apreciação da elegibilidade para a proteção internacional. Durante a avaliação, o foco deve ser nas consequências previsíveis da expulsão da pessoa em causa para o país de regresso, analisando as suas circunstâncias pessoais bem como as condições gerais do país. Os requerentes de asilo necessitam de corroborar as razões do seu pedido e as decisões devem ser tomadas pelo órgão de decisão responsável o mais rapidamente possível e nunca num prazo superior a seis meses, salvo as circunstâncias do 31 nº3 e 4 da Diretiva Procedimentos de Asilo, em que a avaliação pode ser prorrogada por um prazo máximo de 21 meses. 


4-      Decisão do tribunal e conclusões a retirar: 


Tendo por base o artigo 2 da decisão- quadro[viii], o tribunal procurou responder, de modo sucinto, às questões invocadas. Declarou-se que o artigo 12 n2 c) Diretiva 2004/83/CE do Conselho de 29 de abril de 2004 devia ser interpretado no sentido de, para que se verifique a causa de exclusão do estatuto do refugiado, os atos de participação no grupo terrorista  também poderem justificar a exclusão do estatuto do refugiado, tendo especial importância o facto de a pessoa ter sido condenada. Assim, o tribunal considerou que a exclusão do estatuto de refugiado do artigo 12 n2 c) não se referia, somente, a quem participava, em concreto, em atos terroristas, mas também abrangia indivíduos que participavam indiretamente através de atividades de recrutamento, organização e transporte, isto é, que apoiavam ainda que indiretamente estas atividades, ainda que com grau de gravidade variável. Deste modo, o tribunal considerou que, embora Lounani não tenha instigado ou cometido pessoalmente os atos sobre os quais era acusado, as resoluções do Conselho de Segurança não limitavam o conceito de “atos contrários aos objetivos e princípios das Nações Unidas, não se limitavam aos atos terroristas e a circunstância específica dessa pessoa ter sido condenada tem uma importância acrescida, não sendo necessária prova para a verificação dessas circunstâncias[ix]. Assim, denota-se que a conciliação entre liberdade e segurança não é fácil[x], sendo difícil determinar até que ponto é que a liberdade, nomeadamente de circulação, pessoas e mercadorias não torna a U.E um alvo fácil para falhas na segurança dos Estados e da Comunidade, tornando-se um ponto de acesso para quem quer ameaçar a vida em sociedade democrática e os valores da paz, liberdade e justiça. Efetivamente, concordo com a posição do tribunal uma vez que a interpretação das normas não pode ser demasiado restritiva, tendo de se assegurar a criminalização de quaisquer atos que violem os valores base da comunidade europeia e internacional. Parece assim difícil de compreender que, caso houvesse uma interpretação restritiva, atos ligados a atividades criminais e terroristas, sairiam impunes por não corresponderem strictu sensu ao disposto nas normas em análise.

                                                                                               Salomé Osório 
                                                                                        Aluna 57135- Subturma 9
5-      Bibliografia: 


MARTINS, Ana Maria Guerra; Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia- Lições de Direito Internacional Público II, Almedina, Coimbra, setembro de 2018

ROTH- ARRIAZA, Naomi Roht, Impunity and Human Rights in International Law and Practice, Oxford University Press, 1995,.

SCHUTTER, Olivier de ,International Human Rights Law, Olivier De Schutter, Cambridge University Press, 2010

WATSON, J. Shandon, Theory and Reality in the International Protection of Human Rights, J. Shand Watson., Transnational Publishers, , USA Congress Library,1999

European Union Terrorism Situation and Trend Suport 2019 dados fornecidos pela Europol disponível em: https://www.europol.europa.eu › printpdf › main-reports 



Agência dos Direitos Fundamentais da União Europeia, Conselho da Europa, Manual de Legislação Europeia sobre Asilo, Fronteiras e Migração, 2014: https://fra.europa.eu/sites/default/files/handbook-law-asylum-migration-borders-2nded-0_pt.pdf






[i] MARTINS, Ana Maria Guerra; Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia- Lições de Direito Internacional Público II, Almedina, Coimbra, setembro de 2018, pp. 411 e ss
[viii] A decisão-quadro, no seu artigo 2, tinha presente no número 1 o conceito de “grupo terrorista entendendo-se como “uma associação estruturada de duas ou mais pessoas, que se mantém ao longo do tempo e atua de forma concertada, com o objetivo de cometer infrações terroristas”.
[ix] MARTINS, Ana Maria Guerra; Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia- Lições de Direito Internacional Público II, Almedina, Coimbra, setembro de 2018, pp. 80
[x] MARTINS, Ana Maria Guerra; Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia- Lições de Direito Internacional Público II, Almedina, Coimbra, setembro de 2018, pp. 412

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