As respostas da UE à crise dos refugiados

Joana Coelho, nº 57078, 4º ano, subturma 9

A União Europeia, em 2015, foi assolada por uma grave crise migratória e de refugiados e parece não ter fim à vista, demonstrando ser a maior crise humanitária desde a 2ª Guerra Mundial. Tem abalado grande parte dos pilares da UE, nomeadamente as relações entre Estados-Membros e o funcionamento das instituições comunitárias e o seu sistema jurídico. Consequentemente, tem exposto os pontos fracos do Sistema Europeu Comum de Asilo e a sua incapacidade de a ultrapassar. 

Segundo o site do Parlamento Europeu, em 2015, verificaram-se 1,83 milhões de travessias ilegais nas fronteiras externas da UE. Maior parte das pessoas que chegam a território da UE, fogem de conflitos nos seus países de origem ou procuram uma situação económica melhor. Só em Outubro de 2015, verificaram-se mais entradas irregulares na UE do que durante todo o ano de 2014(1).

Chegam à UE após uma perigosa jornada por mar (Rota do Mediterrâneo) ou terra (Rota dos Balcãs) e necessitam, urgentemente, de assistência humanitária, nomeadamente de alimentação, cuidados de saúde, vestuário, alojamento. Segundo dados do Alto Comissariado das Nações Unidas para os Refugiados (ACNUR), desde 2014, mais de 10 mil pessoas perderam a vida nestas perigosas viagens(2).

Com o objetivo de pôr termo a esta crise, a UE tem adoptado medidas de diferente natureza. Em Março de 2016, sob a liderança da Alemanha, assina com a Turquia uma Declaração, tendo como intuito a diminuição do fluxo sírio de migrantes e refugiados via Turquia-Grécia, principal destino de entrada em território europeu deste fluxo.

• Estatuto de refugiado 

Nem todas as pessoas que conseguem chegar à Europa adquirem o estatuto de refugiado, pois é necessário preencher determinadas condições. 

A Carta Universal dos Direitos Humanos foi a matriz dos tratados e convenções em matéria de refugiados e requerentes de asilo ao estabelecer que “Toda a pessoa sujeita a perseguição, tem o direito de procurar e de beneficiar de asilo em outros países” (art. 14º, nº 1). Em 1950, foi estabelecido o Estatuto de Refugiado e implementado o ACNUR, organismo específico para controlar o cumprimento de deveres e observação de direitos por parte dos Estados e das pessoas que se enquadrem nesta categoria jurídica. Em 1951, surge a Convenção de Genebra, apesar de “não consagrar nenhum direito de asilo proprio sensu”(3), é, ainda, vista como um instrumento importantíssimo no direito internacional dos refugiados, uma vez que, mediante um critério genérico e universal, define quem pode ser considerado refugiado. 

Assim, nos termos do seu art. 1º, alterado pelo Protocolo de 1967, refugiado é toda a pessoa que “receando com razão ser perseguida em virtude da sua raça, religião, nacionalidade, filiação em certo grupo social ou das suas opiniões políticas, se encontre fora do país de que tem a nacionalidade e não possa ou, em virtude daquele receio, não queira pedir a proteção daquele país; ou que, se não tiver nacionalidade e estiver fora do país no qual tinha a sua residência habitual, após aqueles acontecimentos não possa ou, em virtude do dito receio, a ele não queira voltar”.

• As principais medidas da UE perante a crise migratória e de refugiados 

Segundo Nuno Piçarra(4), foram 3 as principais medidas tomadas no plano da UE para fazer face a esta crise, nomeadamente a adoção de medidas provisórias no domínio da protecção internacional a favor da Itália e da Grécia, a criação de hotspot areas e a Declaração UE-Turquia, de março de 2016, com uma importante dimensão externa, contrariamente às duas primeiras, de dimensão, essencialmente, interna. 

• Adoção de medidas provisórias no domínio da protecção internacional a favor da Itália e da Grécia

Devido à sua localização a Itália e da Grécia, foram os principais Estados-Membros afetados por esta crise, pois ocorreu um aumento significativo de entrada de nacionais de países terceiros a estes Estados. Por isso, foi necessário criar medidas no domínio da proteção internacional a favor da Itália e da Grécia, uma vez que estes países não estava de todo preparados para tal situação, não possuindo capacidade local de acolhimento e de processamento de pedidos. 

Uma das primeiras soluções apresentadas pela UE foi a proteção e ajuda humanitária(5), concentrando nos países de trânsito e nos países de chegada que se encontram na primeira linha, nomeadamente Grécia e Itália.

Podemos, também, referir a Decisão 2015/1523, de 14 de Setembro, e a Decisão 2015/1601, de 22 de Setembro, ambas do Conselho. Estas decisões traduzem-se num esquema de emergência temporário de relocalização, ou seja, estabelecem a distribuição temporária de pessoas, com necessidades de proteção internacional, sob uma participação equitativa e equilibrada de todos os Estados-Membros. De acordo com estas Decisões a análise dos pedidos será da responsabilidade dos Estados-Membros de acolhimento, em conformidade com as regras e as garantias estabelecidas. A Decisão 2015/1523 estabelecia uma recolocação voluntária entre os Estados-Membros. Já a segunda decisão determinou a recolocação obrigatória de 120.000 pessoas carecidas de protecção. Todavia no seu art. 4º, nº 5 previa-se que qualquer Estado-Membro poderia, em circunstâncias excepcionais, notificar o Conselho e a Comissão até 26 de Dezembro de 2015 de que se encontrava temporariamente impedido de participar na recolocação de, no máximo, 30% dos requerentes do contingente atribuído, “apresentando razões devidamente justificadas e compatíveis com os valores fundamentais da União”. Para além disto, ficou estabelecido que os demais Estados-Membros teriam que disponibilizar assistência técnica a estes 2 países (art. 7º de ambas as decisões). Porém, a Itália e a Grécia ficaram vinculadas a assegurar “um sólido mecanismo de identificação, registo e recolha de impressões digitais para efeitos do procedimento de recolocação, de modo a identificar rapidamente as pessoas com necessidade de protecção internacional elegíveis para a recolocação e a identificar os migrantes que não têm direito a protecção internacional e que deverão, por conseguinte, ser obrigados a regressar”(6). 

Contudo, estas decisões acabaram por evidenciar a grave desunião que perpetua na Europa. Dado que países como a Hungria, a República Checa, a Eslováquia e a Roménia recusaram-se cumprir estas decisões. Por outro lado, o número de recolocações tem-se apresentado bastante reduzido e o desenvolvimento dos processos muito demorado, devido às burocracias impostas pelos Estados-Membros. Revelando, por sua vez, uma grande falta de empenho por parte dos Estados-membros na concretização destas decisões.   

• Criação de hotspot areas 

O conceito consta do Regulamento 2016/1624 de 14 de Setembro. O art. 2º, ponto 10), caracteriza “zona dos pontos de crise” como sendo aquela em que “o Estado-Membro de acolhimento, a Comissão, as agências da União competentes e os Estados-Membros participantes cooperam, com o objectivo de gerir um desafio migratório existente ou potencialmente desproporcionado”. Esta cooperação, segundo o art. 2º, ponto 9) assume a forma de “equipas de apoio à gestão dos fluxos migratórios”, que são compostas por peritos dos Estados-Membros, selecionados pela Frontex (European Union Border Agency), pelo EASO (European Asylum Support Office), EUROPOL (European Union Police Cooperation Agency) e EUROJUST (European Judicial Cooperation Agency). No art. 18º encontramos o seu regime jurídico.

Nestas zonas pretende-se registar, identificar, tirar impressões digitais e selecionar as pessoas que pretendem pedir proteção internacional. Quem pedir asilo será canalizado para o Sistema de Apoio de Asilo, onde estas equipas especializadas tentarão processar os requerimentos o mais rapidamente possível. Quem não tiver direito a asilo, será entregue às autoridades nacionais para organizarem o repatriamento dos migrantes irregulares.

Estas equipas de apoio têm também contribuído para desmantelar redes ilegais que exploram os migrantes e controlar o Mediterrâneo, através de operações como a Triton e Poseidon.

• Declaração UE-Turquia

A incapacidade das medidas, referidas anteriormente, fazerem face à crise, levou à tomada de medidas unilaterais por parte dos Estados-Membros rejeitando a entrada de refugiados nos seus territórios. 

É neste contexto que surge a “Declaração UE-Turquia”, de 7 de Março de 2016, “dedicada a estreitar de relações entre a UE e a Turquia e a dar resposta à crise migratória”(7). Tendo como principal objetivo “to break the business model of the smugglers and to offer migrants an alternative to putting their lives at risk, the EU and Turkey today decided to end the irregular migration from Turkey to the EU”(8).

Esta Declaração prevê que todos os migrantes irregulares que cheguem à Grécia provenientes da Turquia, após 20 de Março, serão reenviados para a Turquia, ficando os custos do retorno a cargo da UE. Para além disto, acordou-se que por cada sírio reenviado para a Turquia a partir das Ilhas Gregas, outro sírio será reinstalado na UE, sendo dada prioridade aos migrantes que não entraram ou tentaram entrar irregularmente no território da UE (esquema one-for-one). Estabeleceu-se, ainda, que a UE iria disponibilizar cerca de 3 mil milhões de euros à Turquia, para apoiar todo este projeto(9) e que “a Turquia tomará todas as medidas necessárias para evitar a abertura de novas rotas marítimas ou terrestres para a migração ilegal da Turquia para a UE”(10).

Contudo, a Declaração é suscetível de várias críticas, tendo sido mesmo objecto de 3 recursos de anulação pendentes perante o Tribunal Geral da UE. Alegando-se que não é compatível com os arts. 1º, 18º e 19º da Carta, a Turquia não é um país terceiro seguro na acepção do art. 38º da Directiva 2013/32, uma vez que não está vinculada a aplicar a Convenção de Genebra, devido a uma reserva feita no momento da sua assinatura, já que excluiu da protecção dada pela Convenção aos países que, actualmente, mais refugiados têm, Síria, Afeganistão e Iraque. O acordo não respeitou o processo de conclusão de acordos internacionais previsto pelo art. 218º do TFUE, tornando-o inválido. Supostamente, a Declaração tem carácter temporário, no entanto não é precisa quanto à sua duração, podendo, portanto, vir a resultar em derrogações e/ou em violações dos direitos individuais. Relativamente às medidas que a Turquia terá que tomar para evitar a abertura de novas rotas para a migração ilegal, não são conhecidas quaisquer medidas desenvolvidas pela Turquia, nem sequer foi estipulado qual será a entidade responsável por fiscalizar, verificar e monitorizar as medidas tomadas. 

• Conclusão

A crise dos refugiados tem colocado em causa a ideia de uma Europa sem fronteiras e os valores fundamentais da UE, nomeadamente a salvaguarda dos direitos humanos. Revelando-se incapaz de encontrar uma resposta para fazer face à crise. Assistindo-se, mesmo a uma fragmentação europeia, pois as divergências entre Estados-Membros, em relação à abordagem a ser adotada, são cada vez mais notórias, manifestando-se serem incapazes de delinearem uma frente comum. 

Apesar da tentativa que a UE tem feito para adotar medidas que visem a construção de uma política comum de imigração e asilo, as respostas dos Estados-Membros têm seguido um caminho oposto, apresentando uma lógica cada vez mais exclusivista no seio da União, ao criar medidas restritivas na contenção de fluxos e limitação de acesso. Tudo isto condiciona a estratégia de gestão da crise pela UE, pelo que a sua resposta tem ficado aquém do esperado. 

Uma das medidas mais polémica tomada pela UE foi a celebração do acordo de cooperação com a Turquia, uma vez que, segundo a ACNUR e várias organizações humanitárias, ostentava um claro desrespeito pelos Direitos Humanos. No entanto, a Alemanha e o Reino Unido, grandes defensores deste acordo, afirmaram que era um passo em frente no solucionar da crise. Porém, na minha opinião, embora tenha demonstrado uma redução, quase imediata, no número de entradas irregulares na Europa, tem-se apresentado como uma resposta a curto prazo e não uma solução sustentável, que era o que se desejaria. 

A meu ver uma das soluções a adotar para controlar esta crise passa por encontrar um equilíbrio entre o controlo das fronteiras externas para a manutenção da segurança interna e a obrigação internacional para com os refugiados e migrantes e só com uma gestão conjunta e coordenada dos fluxos migratórios tal será possível. Para além disso, para responder a estes acontecimentos é necessário ter em conta o passado, de forma a evitar que se cometam os meus erros. É necessário, ainda, não esquecer que se tratam de pessoas e que no séc. XXI, em países civilizados como os da UE, não se deveria permitir que situações como a do menino sírio, de 5 anos, que apareceu afogado numa praia da Turquia, migrantes a bordo de navios humanitários, ficarem “presos”, por não poderem desembarcar em território europeu, campos de acolhimento com faltas de condições a vários níveis (higiene, segurança) aconteçam ou que pelo menos que se voltem a repetir. 

“No one puts their children in a boat unless the water is safer than the land” 

“Home”, Warsaw Shire

• Bibliografia 

• Cardoso, Tiago Filipe“A Declaração União Europeia- Turquia no âmbito da crise dos refugiados, do Médio Oriente - sua eficácia e consequências políticas no seio da União Europeia (2015 – Dezembro 2016)”, Dissertação de Mestrado em Ciência Política e Relações Internacionais, Instituto de Estudos Políticos da Universidade Católica Portuguesa, Lisboa 
• Ferreira, Susana, “Orgulho e preconceito: A resposta europeia à crise de refugiados”, Relações Internacionais nº50, Lisboa, junho, 2016
• Gil, Ana Rita, O Direito Internacional e o uso da força no século XXI -Direito Internacional dos refugiados - tópicos de mudança, AAFDL, 2018 (pág. 256)
• Piçarra, Nuno, A União Europeia e “a crise migratória e de refugiados sem precedentes”: crónica breve de uma ruptura do Sistema Europeu Comum De Asilo, Revista Eletrónica de Direito Público, e-Pública, vol. 3 nº, 2, Lisboa, novembro, 2016
• Rijo, Diana Filipa Rodrigues, “A União Europeia face à crise dos migrantes e refugiados: Um ator dividido sob escrutínio”, Dissertação de Mestrado em Relações Internacionais, Escola de Economia e Gestão, Universidade do Minho
• https://content.gulbenkian.pt/wp-content/uploads/2016/11/29195350/VisionEurope_PolicyPapers_PT_2017.pdf (visitado em 01/11/2019)
• http://janusonline.pt/images/anuario2017/1.3_Patr%C3%ADciaGTeles_Refugiados.pdf (visitado em 05/11/2019)

• Notas finais 

1. https://migration.iom.int/europe?type=arrivals
2. Jonathan Clayton, Hereward Holland, «Over one million sea arrivals reach Europe in 2015», UNHCR, Dezembro 2015
3. Gil, Ana Rita, O Direito Internacional e o uso da força no século XXI -Direito Internacional dos refugiados - tópicos de mudança, AAFDL, 2018 (pág. 256)
4. Piçarra, Nuno, A União Europeia e “a crise migratória e de refugiados sem precedentes”: crónica breve de uma ruptura do Sistema Europeu Comum De Asilo, Revista Eletrónica de Direito Público, e-Pública, vol. 3 nº, 2, Lisboa, novembro, 2016
5. Agenda Europeia para a Migração, adotada pela Comissão Europeia em Maio de 2015, (COM (2015) 240)
6. Considerando 37 da Decisão 2015/1601
7. “Declaração UE-Turquia, 18 de Março de 2016”, Comunicado de Imprensa da CE, nº 144/16.
8. retirado: www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2016/03/18/eu-turkey-statement/ (01/01/2019)
9. retirado: www.consilium.europa.eu/pt/press/press-releases/2016/03/18/eu-turkey-statement/ (01/01/2019)
10. “EU-Turkey Statement”, 18 de Março de 2016, Comissão Europeia.