Combate ao terrorismo
A origem do conceito “terrorismo”
remonta à época das Revoluções Francesas, entre 1793 e 1794, sendo que
aplicava-se sobretudo a atos em que o Estado atuava como o autor, enquanto que
atualmente, em regra, são indivíduos ou organizações não estaduais que têm como
objetivo a promoção do “terror”, através do recurso à violência física e
intimidadora, para obterem determinados fins, sendo certo que estes não possuem
qualquer tipo de legitimidade para o fazerem. Os professores Rui Januário e
António Gameiro acabam por destacar alguns tipos consoante o objetivo
pretendido: o terrorismo repressivo, em que o autor é o próprio Estado, atuando
através de polícias politicas ou agentes; o terrorismo revolucionário, em que
certas classes reclamam a alteração do regime imposto, do tipo de sociedade,
das suas estruturas e instituições; o terrorismo libertador, que têm como
objetivo a libertação do tirano, usurpador ou ocupante estrangeiro, incluindo
objetivos independentistas, separatistas, descolonizadores ou de resistência e
por fim, o terrorismo moderno, que se traduz nas últimas ocorrências, em que
prevalece o objetivo de destruição e contestação ao regime politico, em
detrimento do da construção ou alteração do mesmo[1].
Um dos marcos mais importantes, que fez
a comunidade internacional despertar para este flagelo, foram os atentados do
11 de Setembro de 2011. Estes demonstraram que existia realmente uma ameaça
para a paz, segurança e estabilidade global e que seria imperativo tomar
posição sobre o assunto[2].
Assim, o Conselho de Segurança das Nações Unidas adotou a Resolução de 1317,
que impôs aos Estados-Membros a adoção de medidas de combate ao terrorismo.
Desde logo, compreendeu-se que a redução das barreiras espácio-temporais e a evolução
tecnológica nas áreas dos transportes, comunicação e armas facilitou a
aquisição por parte de indivíduos/organizações não estaduais, de armas
químicas, biológicas e nucleares, pelo que não podia ser dada apenas uma
resposta interna, mas sim conjunta, em que os Estados terão de cooperar para
conseguirem eficácia nas suas resoluções. Contudo, apesar de reconhecerem esta
necessidade coletiva, ainda existem alguns obstáculos, nomeadamente, a adoção
de uma definição de terrorismo suficientemente esclarecedora e geralmente
aceite, pois a ideia de que “one man’s
terrorist is another man’s freedom fighter”, leva a uma interpretação
diferente por parte de cada Estado, sobretudo casuística, estando em falta uma
determinação consensual; também porque os próprios Estados podem ser autores e,
levanta-se a questão de saber se os danos colaterais num conflito armando se
podem rotular de terrorismo. Assim, têm-se formulado várias propostas de
definição por parte da doutrina e das Conferências Internacionais, sendo que na
Convenção para Prevenção e Repressão do Terrorismo de 1937 surge a primeira
tentativa de uma definição mais moderna e, em 1996, as Nações Unidas focaram-se
na necessidade de definir juridicamente o terrorismo internacional, contudo
nenhuma destas chegou a entrar em vigor. As dificuldades em alcançar um
consenso prendem-se sobretudo com o facto de o terrorismo ser um fenómeno complexo
e multidimensional, uma vez que as motivações inerentes podem ser de cariz
político, religioso, étnico ou racial. Apesar disso, existe algum consenso
relativamente aos elementos constitutivos essenciais do terrorismo, Antonio
Cassese destaca três: os atos devem constituir uma ofensa criminal nos sistemas
jurídico nacionais; devem ser destinados a espalhar o terror entre a população
civil com o objetivo de intimidar, coagir ou influenciar a política de um
governo e, devem ter uma motivação política ou ideológica[3].
Atualmente, a União Europeia encontra-se
a debater um confronto com o terrorismo jihadista,
que tem vindo a difundir-se desde os atentados do 11 de Setembro. Em 2014, esta
organização proclamou-se “Califado” e expandiu-se para lá da Siria e do Iraque,
tornando-se assim, numa das mais graves ameaças para a segurança global. Também
os atentados em Berlim, Nice e Paris ilustram a sua amplitude.
Medidas de
Combate ao Terrorismo
A política de luta contra o terrorismo
desenvolveu-se na União Europeia sobretudo após os acontecimentos do 11 de
Setembro e, em especial após os atentados em Madrid (2004) e em Londres (2005),
tendo sido tomadas diversas decisões e iniciativas com vista a reforçar os
mecanismos existentes nesta matéria. Decorre das alterações do Tratado de
Lisboa, um alargamento da competência do TJUE em matéria de Espaço, Liberdade,
Segurança e de Justiça (ELSJ), destacando-se o a criação de uma cláusula de
solidariedade presente no artigo 222.º TFUE dispondo que a União e os
Estados-Membros atuarão em conjunto se um destes for alvo de um ataque
terrorista; destaca-se ainda a criação de um nova base jurídica para aplicação
de medidas administrativas de congelamento de bens, prevista no artigo 75.º
TFUE, tendo como função a prevenção do terrorismo e das atividades com ele
relacionadas. Contudo, apesar destas inovações, existem ainda dificuldades em
termos de consenso político, o que faz com que a questão acabe por ser abordada
sobretudo a nível nacional, em função do nível de ameaça sentido por cada
Estado-Membro. Assim, os principais responsáveis pela luta contra o terrorismo
acabam por ser os Estados, uma vez que a União Europeia não tem competência
para intervir na segurança interna dos mesmos, ao abrigo do artigo 4.º/2 TUE,
estando sujeita ao princípio da subsidiariedade do artigo 5.º/3 TUE. A União
Europeia acaba por intervir através do aumento de padrões de segurança interna
do espaço comunitário, através do ELSJ no domínio interno e da Política Externa
de Segurança Comum (PESC), no domínio externo. Contudo, surge a questão prática
de dissociar estas dimensões, uma vez que o surgimento de desafios externos em
matérias como o terrorismo, tornou imperativo o desenvolvimento da ação externa
do ESLJ para a realização dos objetivos internos.
O combate ao
terrorismo no domínio da PESC
Alguns instrumentos de combate ao
terrorismo recaem formalmente dentro do âmbito externo da PESC, como os
diálogos políticos com os países terceiros, uma vez que o artigo 24.º TUE, dispõe
que abrange “todas as questões relativas à segurança da União, incluindo a
definição gradual de uma política comum de defesa que poderá conduzir a uma
defesa comum”.O papel da PESC acabou por sair reforçado pelas alterações
introduzidas pelo Tratado de Lisboa, nomeadamente a possibilidade de aprovação
de medidas restritivas contra pessoas singulares ou coletivas, a grupos ou a
entidades não estatais, de acordo com o artigo 215.º/2 TFUE, sendo que este
deve ser articulado com o artigo 75.º relativo ao ELSJ.
A PESC desdobra-se ainda na Política
Comum de Segurança e Defesa (PCSD), que tem como principal objetivo fornecer à
União uma capacidade operacional apoiada em meios civis e militares, segundo o
artigo 52.º TUE, para que possa existir uma capacidade de defesa europeia
comum. O Tratado de Lisboa acaba também por inovar nos seus domínios, através
da já mencionada cláusula de solidariedade, mas também com a nova redação do
artigo 43.º/1 TUE, relativo às missões de Petersberg, prevendo que “todas estas
missões podem contribuir para a luta contra o terrorismo, inclusive mediante o
apoio prestado a países terceiros para combater o terrorismo no respetivo
território”, contudo até hoje nenhuma das missões da PCSD foi constituída para
combater o terrorismo, o que demonstra a apreensão por parte dos Estados em
militarizar esta luta. Assim, o seu contributo nesta matéria tem sido
praticamente inexistente. O Tratado de Lisboa não eliminou as complexidades
inerentes à manutenção do caráter intergovernamental da PESC, pelo que continua
a existir dificuldade de articulação entre os interesses nacionais e os comuns
da União[4].
O combate ao terrorismo
no domínio do ELSJ
Em matéria de terrorismo, as disposições
do ELSJ são as que mais se destacam, especialmente pela competência em matéria
de cooperação penal que conferem à União, uma vez que a cooperação policial e
judiciária em matéria penal assume um papel fundamental para a concretização
das políticas de prevenção contra o terrorismo. É também de salientar que o
Tratado de Lisboa conferiu ao TJUE competência para decidir a título
prejudicial no que respeita a estas matérias de forma obrigatória, isto é,
deixando de estar subordinado a uma declaração de cada Estado-Membro que lhe
reconheça essa competência e indique os órgãos jurisdicionais nacionais que lhe
podem submeter questões[5].
Atualmente, o principal objetivo é o de garantir a segurança para os cidadãos
da União Europeia, ao abrigo do artigo 67.º TFUE, sendo que esta é colocada em
prática através de agências da U.E, destacando-se a Europol e a Eurojust pela
importância que têm no combate ao terrorismo.
A
Europol foi criada com o Tratado de Maastricht, face à necessidade existente de
cooperação policial em matéria de partilha de informações com a instauração do
espaço Schengen. Sendo que, enquanto serviço europeu de policia, tem como
escopo o apoio e o reforço das acções das autoridades policiais, bem como a
cooperação entre as mesmas na prevenção de formas graves de criminalidade. Após
o 11 de Setembro, criou uma unidade específica, a Counter Terrorism Task Fource, consituída por especialistas em
terrorismo e de inteligência dos Estados. Em 2016 anunciou também a criação de
um novo Centro Europeu de Luta Contra o Terrorismo com ênfase na melhoria de
comunicação entre os Estados e de coordenação operacional. A Eurojust acaba por
ser criada em 2002, enquanto unidade de cooperação judiciária da U.E., acabando
por ter como função o apoio e reforço de coordenação e de cooperação das
autoridades nacionais, de acordo com o artigo 85.º/1 TFUE.
Estratégia
Antiterrorista da União Europeia
Em 2005, em resposta aos ataques em
Londres, é adotada a Estratégia Antiterrorista da U.E, onde é estabelecido um
compromisso de “combate ao terrorismo em todo o mundo, no pleno respeito pelos
direitos humanos, e tornar a Europa mais segura, para que os seus cidadãos
possam viver num espaço de liberdade, segurança e justiça”[6].
Esta estratégia tem na sua génese quatro pilares: a prevenção; a proteção; a
perseguição e a resposta, mesmo não sendo juridicamente vinculativa, define uma
política geral para as medidas legislativas, operacionais e externas da U.E.
Densificando os pilares podemos dizer que a prevenção se prende com o
impedimento do recurso ao terrorismo através da exterminação das causas e
fatores que podem levar à radicalização e ao recrutamento; a proteção deve
existir tanto ao nível dos cidadãos como das infraestruturas, melhorando os
serviços de fronteiras, os transportes e das infraestruturas essenciais. A
perseguição, prende-se com o compromisso de desarticular a atividade
terrorista, perseguindo e investigando os que praticam a atividade, o que
implica impedir o planeamento de atentados, desmantelar redes de apoio, pôr
termo ao seu financiamento e entregar os suspeitos da sua prática à justiça,
não colocando em causa o respeito pelos direitos humanos e o direito
internacional. A resposta visa dotar a União de ferramentas eficazes em caso de
ataque terrorista, minimizando as suas consequências.
O combate à radicalização e recrutamento
terrorista pressupõe que se entenda as causas e fatores que podem levar a este
acontecimento com o objetivo de identificar e combater os métodos, a propaganda
e as condições que conduzem as pessoas ao terrorismo. Por sua vez, o combate ao
financiamento é fulcral para evitar o planeamento e execução de atos
terroristas e dá-se fundamentalmente através de legislação contra branqueamento
de capitais e através de medidas de congelamento de bens.
Bibliografia
ANA
MARIA GUERRA MARTINS, “Algumas implicações do 11 de Setembro de 2001 na ordem
jurídica internacional”, Revista da Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa, Vol. 44, nº 1-2, Lisboa, 2003.
ANA
MARIA GUERRA MARTINS, “Os desafios contemporâneos à ação externa da União
Europeia – Lições de Direito Internacional Público II”, Coimbra, Almedina, 2018.
FRANCISCO
PEREIRA COUTINHO, “A Política Externa e de Segurança Comum da União Europeia
após o Tratado de Lisboa”, in Congresso luso-brasileiro de direito, Coimbra,
2014.
ANTONIO CASSESE, International
law, 2ª ed, Oxford University Press, 2005.
RUI
JANUÁRIO E ANTÓNIO GAMEIRO, “Direito Internacional Público Contemporâneo e Relações
Internacionais”, Vol.I, Coimbra Editora, 2011.
Teses
“O Combate ao Terrorismo e as suas Consequências na
Garantia dos Direitos Humanos” - Priscilla Caroline Veiga Leal de Mello.
“O Impacto das Medidas de Combate ao
Terrorismo na Vida Privada do Cidadão, Em especial, o Conflito entre Liberdade
e Segurança” - Ana Cristina Afonso Pitarma.
“A Luta contra o Terrorismo na União Europeia:
Desafios na Proteção dos Direitos e Liberdades Fundamentais” - Melanie Cruz.
“O
Terrorismo e a Jurisdição Penal Internacional” – Carlota Varela Rodrigues
Gonçalves de Jesus.
[1] Rui Januário e António Gameiro,
direito internacional público contemporâneo e relações internacionais, Vol.I,
Coimbra Editora, 2011 pp. 160.
[2]
Ana Maria
Guerra Martins, “Algumas implicações do 11 de Setembro de 2001 na ordem
jurídica internacional”, Revista da Faculdade de Direito da Universidade de
Lisboa, Vol. 44, nº 1-2, Lisboa, 2003, p. 588.
[3]
Antonio Cassese, International law, 2ª ed, Oxford University Press,
2005, p. 450.
[4] Francisco Pereira Coutinho, “A
Política Externa e de Segurança Comum da União Europeia após o Tratado de
Lisboa”, in Congresso luso-brasileiro de direito, Coimbra, 2014, p.
135.
[5] Cf. Protocolo (nº36) relativo às
disposições transitórias.
[6] Estratégia Antiterrorista da
União Europeia, adotada pelo Conselho da União Europeia, em 30 de Novembro de
2005, doc. 14469/4/05.
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