O papel da União Europeia na luta contra as alterações climáticas
O papel da União Europeia na luta contra as alterações
climáticas
Inês Catarina Borges Gonçalves
57101
1. Introdução
As alterações climáticas são uma realidade
drástica e motivam elevada preocupação por parte dos cientistas e da população
mundial. O modo como projetamos o futuro e a ações humanas têm de ser
profundamente repensados, para que ainda seja possível evitar ou atenuar danos
irreparáveis.
Ao nível da comunidade internacional, as
mudanças climáticas têm sido uma constante na agenda política, notabilizadas
desde a Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento, no Rio
de Janeiro, em 1992, etapa marcante para a abordagem global das questões do
clima e a partir da qual a integração dos problemas climáticos nos programas,
planos e estratégias governamentais e europeus tem proliferado.[1]
A União Europeia (doravante UE) é o terceiro
maior emissor mundial de gases com efeito de estufa e é também uma das regiões
mais vulneráveis às alterações climáticas, pelo que o combate a este problema
constitui um dos principais compromissos, no âmbito das estratégias de
desenvolvimento sustentável da UE.
2. A
competência
Como dispõe o artigo 4º/2/e) do TFUE, a
matéria ambiental encontra-se no elenco das competências partilhadas, isto é,
nas atribuições não exclusivas da União. Uma vez que o ambiente é uma
competência partilhada, como afirma Ana Guerra Martins, “não havendo referência expressa nos Tratados a este assunto, nada
parece impedir a invocação da tese do paralelismo de atribuições internas e
externas”[2], sendo que as
atribuições partilhadas no plano interno se projetaram inequivocamente no plano
externo.
Os artigos 11º e 191º a 193º do TFUE permitem
afirmar que a UE tem competência para agir em todos os domínios da política
ambiental, designadamente a poluição atmosférica e da água, a gestão dos
resíduos e as alterações climáticas. Ainda assim, o seu âmbito de aplicação é
restringido pelo princípio da subsidiariedade e pela imposição da unanimidade
no Conselho, no que toca a questões de cariz fiscal, do ordenamento do
território, da utilização dos solos, de gestão equitativa dos recursos
hídricos, das opções no que concerne às fontes de energia e da estrutura de
aprovisionamento energético[3].
3. O problema
jurídico ambiental e a centralidade do ambiente no Tratado de Lisboa
O problema jurídico ambiental é manifesto na
progressiva institucionalização de uma política ambiental e na proliferação do
direito do ambiente no seio da União Europeia[4]. A
história da política ambiental europeia retrata, de forma evidente, a medida em
que “a permanência da proteção do
ambiente propicia o aprofundamento de um processo, o da integração europeia,
originariamente não formatado para esse fim”[5].
O Tratado de Roma ignorava a proteção
ambiental, o que se entende, devido à vertente puramente económica da
integração e à necessidade de desenvolvimento industrial e comercial no
pós-guerra. No entanto, em finais da década de 60 a comunidade internacional
foi confrontada com a emergência ecológica[6].
A constitucionalização da política europeia
assumidamente verde ocorreu por via do Ato Único Europeu (1986), no qual a
proteção do ambiente é formalmente elevada a objetivo da atual União Europeia,
confirmando-se a “progressiva viragem que
até então se encontrava na sombra do silêncio[7]”. Assim, o ambiente
passou a ser, efetivamente, um projeto político da União, enquanto fator de
integração europeia. Este facto é confirmado pela consagração do princípio da
integração ambiental, no Tratado de Amesterdão, de 1997, que, atualmente,
consta no art. 11º do TFUE. Como afirma Shopie Fernandes, este é um dos princípios centrais na
construção do direito do ambiente da União Europeia, pois representa a “política ambiental como política transversal
a todas as demais políticas da União”[8].
Todavia, é somente com o Tratado de Lisboa,
em 2007, que se verifica a centralidade conferida à política euro-ambiental,
vertida na promoção do desenvolvimento sustentável, estipulado nos artigos
3º/3, 21/2/d) e f) do TUE, e nos artigos 11º e 117º do TFUE; na luta contra as
alterações climáticas (artigo 191º/1, 4º parágrafo), na qual a UE se diferencia
mundialmente, no seguimento da ratificação do Protocolo de Quioto e do Acordo
de Paris; e na compatibilização entre a proteção do ambiente e a promoção da
utilização de recursos renováveis, com o objetivo de gerar energia[9]. Desta forma, o clima e a energia têm andado
de mãos dadas.
Dado que o objetivo desta análise se prende
com o papel da UE no combate às alterações climáticas, urge aprofundar a grande
novidade introduzida pelo Tratado de Lisboa – a referência expressa, no artigo
191º/1, 4º parágrafo, ao tema das alterações climáticas, cujo combate passa a
constar dos objetivos da UE.
Como mencionam Tiago Antunes e Carla
Amado Gomes, “não é surpreendente
que a incorporação do aquecimento global nos tratados apenas tenha ocorrido em
2007”, uma vez que este foi “o ano do
despertar mundial para o problema do efeito de estufa.”[10] Contudo, há muito
que a UE lutava contra este problema, através de diversos instrumentos
jurídicos. Vejamos:
Em 1992, foi assinada a Convenção Quadro das
Nações Unidas sobre as Alterações Climáticas (CQNUAC), que tinha como finalidade
a estabilização da concentração de GEE na atmosfera, com o propósito de evitar
interferências do ser humano no sistema climático. A UE, então Comunidade
Europeia, defendeu afincadamente o estabelecimento de metas quantificadas e
calendarizadas de redução das emissões de GEE. No entanto, este objetivo foi
recusado pelos EUA, pelos países exportadores de petróleo, bem como pela China,
Índia e Brasil, que receavam que tal colocasse em causa as suas economias em
crescimento[11].
Em 1997, o Protocolo de Quioto estabeleceu
limites juridicamente vinculativos para as emissões de gases com efeito de
estufa em países industrializados e previu mecanismos de implementação
inovadores, alicerçados no mercado, de forma a manter os custos da contenção
das emissões ao nível mais baixo possível[12]. A UE assumiu compromissos mais ousados do que
os restantes Estados, comprometendo-se a reduzir em 8% as emissões de gases com
efeito de estufa de 2008 a 2012.
Em 2000, lançou um Programa Europeu para as
alterações climáticas e aprovou diversificados instrumentos com o objetivo de
redução das emissões de gases com efeito de estufa, designadamente o comércio
europeu de licenças de emissão e o Pacote Clima-Energia.
Assim, o surgimento do Título XXI,
consagrando a Política de Energia no TFUE, traduziu-se na verificação de que a
energia é uma mercadoria e assume extrema importância na livre circulação no
mercado interno europeu, tal como consta do artigo 194º/1 do TFUE.
A introdução do combate às alterações
climáticas nos objetivos da política da União em matéria ambiental “confirma uma viragem do espaço público de
decisão e ação que é a União Europeia para as tarefas de mitigação e adaptação
às alterações climáticas”[13],
quer na política externa, como é patente no artigo 3º/5 TUE, quer na política
interna, no exercício das competências partilhadas com os Estados Membros, tal
como dispõe o artigo 4º/2/e) do TFUE, como já tivemos oportunidade de analisar supra.
4. A política
europeia em matéria de ação climática
Ao longo dos últimos anos, a União Europeia
tem desempenhado um papel fulcral em termos ambientais, destacando-se por
promover uma robusta ação política ambiental nas negociações internacionais que
realiza nesta matéria. Veja-se que a grande novidade introduzida pelo Tratado
de Lisboa no capítulo ambiental se prende com o estabelecimento da política
climática, através da inserção do combate às alterações climatéricas como
objetivo da politica da União em matéria de ambiente. As alterações climáticas
figuram, assim, no centro da ação politica promovida pela União, que permanece
empenhada no êxito do Acordo de Paris de 2015. Todavia, este sucesso não se
avizinha fácil e profícuo, principalmente com a recente formalização da
retirada dos EUA deste Acordo, a 4 de novembro, com o fundamento de este ser
prejudicial à economia desta potência mundial[14].
4.1.
Breve análise do Acordo de Paris e a política
interna da UE em matéria climática
O Acordo de Paris, ratificado em dezembro de
2015, por altura da 21ª Conferência das Partes na Convenção Quadro das Nações
Unidas sobre as Alterações Climáticas (doravante CQNUAC), tem como objetivo
reforçar a cooperação internacional em relação às ameaças que constituem as
alterações climáticas.
O Acordo de Paris é ambicioso, dinâmico e
universal, representando uma evidente mudança de paradigma, porquanto reconhece
que apenas com o contributo de todos será possível encarar esta questão,
através do princípio das responsabilidades comuns, mas diferenciadas[15].
Este Acordo busca a redução das emissões de
gases com efeito de estufa, bem como a adaptação às alterações climáticas,
visando, em concreto, atenuar as alterações climáticas através da manutenção do
aumento da temperatura global em 1,5ºC.
Ao nível interno, e na senda do Acordo de
Paris, a UE aprovou vários pacotes
estratégicos, dos quais destacamos:
·
“Quadro político
da União Europeia para o clima e energia (2020 a 2030)[16]”;
·
“Programa para o Ambiente e a Ação Climática
(LIFE) (2014-2020)[17]”;
·
“A Europa em
Mobilidade”;
·
“Energias Limpas
para todos os Europeus.”
A fim de reduzir as emissões, promover as
energias limpas, a eficiência energética e estimular a transição da Europa para
uma economia com baixas emissões de carbono, a UE tem como principal
instrumento o regime de comércio e licenças de emissão de gases com efeito de
estufa (RCLE-UE), que criou o maior mercado de carbono do mundo. Ao conceder um
preço às emissões de carbono, o RCLE-UE contribui para a sensibilização das
empresas e para atenuar os efeitos das alterações climáticas. Neste regimento é
estabelecido um limite máximo para o volume global das emissões das instalações
abrangidas, que podem comprar ou vender licenças, permitindo-lhes emitir
anualmente uma certa tonelagem de gases com efeito de estufa.
O RCLE-UE foi lançado em 2005 e abrange cerca
de 45% das emissões de mais de 12 000 instalações de centrais elétricas,
indústrias de energia intensiva (alumínio, cerâmica, refinaria, papel, vidro),
cal, têxteis, bebidas, fundição, extrativas e o setor da aviação, desde 2012[18].
É ainda de destacar o Regulamento de Partilha
de Esforços e o Regulamento Uso do solo, alteração do solo e florestas assinado
pelos Estados Membros, de forma a abranger as emissões, cerca de 55%, não
contidas pelo RCLE-UE, que incluem os setores de transportes, edifícios,
serviços agricultura e florestas, resíduos e pequenas instalações indústrias.
5. 2030 e
2050: Que futuro?
A UE é a primeira grande
economia mundial a assumir a liderança da transição ecológica e a
indicar o caminho para a implementação do Acordo de Paris, dispondo de um quadro legislativo ambicioso e
vinculativo para honrar o seu compromisso.
O Quadro de Ação relativo ao clima e à energia para 2030 da UE[19], que
traduz igualmente o compromisso assumido no Acordo de Paris, e que é sequencial
dos objetivos 20-20-20 de 2007, definiu as seguintes metas até 2030:
·
Reduzir, pelo menos, 40% das emissões de
gases com efeito de estufa;
·
Aumentar a eficiência energética em, pelo
menos, 32%;
·
Intensificar a quota de fontes de energias
renováveis para 32,5%;
·
Atingir 15% de interligação elétrica.
Ursula Von der Leyen, a nova Presidente da Comissão Europeia,
assume como estratégia “tornar a UE o
primeiro continente neutro do ponto de vista climático”[20].
Na esteira do firmado no Acordo de Paris e
dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas, pretende-se
construir uma Europa com impacto neutro no clima, verde, justa e social, pelo
que estes objetivos constam da Agenda Estratégica da UE para o período de 2019
a 2024[21].
6. Considerações
finais
O problema das alterações climáticas é tão
atual quanto urgente é o seu combate e divulgação. Neste aspeto, não podemos
deixar de saudar a atividade da União Europeia, fundamental quer para atenuar
os efeitos nefastos, já sentidos, quer para evitar os danos que se avizinham.
Neste sentido, as políticas ambientais são
cada vez mais prementes e uma preocupação de todos, pelo que em todas as áreas
do direito denota-se uma clara consciencialização para este problema. Veja-se a
Diretiva 24/2014, que invoca os desafios referidos na estratégia Europa 2020 e
que deu o mote à revisão do Código dos Contratos Públicos de 2017, essencial
para incentivar a utilização dos contratos públicos para a promoção de contratos
ecológicos (Green Public Procurement), com o intuito de reduzir as emissões de
CO2 e promover a eficiência energética e a conservação dos recursos naturais.
É importante sensibilizar e consciencializar
para o facto de as alterações climáticas não serem meramente um problema
ambiental, mas que prefiguram também um pesado fardo para a humanidade[22], na
medida em que poderão acarretar violações ou até mesmo restrições dos direitos
humanos, nomeadamente os direitos à alimentação e água potável, à saúde e à educação.
Por conseguinte, é inevitável afirmar que as mudanças climatéricas têm um
impacto incomensurável nos direitos humanos.
Todavia, como afirma Nicholas Stern, ainda é
possível transformar esta ameaça, através da correção de falhas de mercado, da
definição de novas política públicas, da ultrapassagem da crise económica e
financeira e do combate à pobreza mundial[23].
As alterações climáticas são, portanto, um
desafio atual e universal, que não conhece fronteiras. Estejamos atentos e com
expetativa à Conferência da ONU sobre o clima, que terá lugar em Madrid, de 2 a
13 de dezembro próximo. Será certamente um debate acesso, especialmente tendo
em conta a formalização da retirada do Acordo de Paris pelos EUA.
Não há tempo a perder, pois, como proferiu o Papa Francisco, a 21 de maio de 2014 “se nós destruirmos a criação, a criação irá
destruir-nos”[24].
Bibliografia e Webgrafia
Ana
Maria Guerra Martins, “Os Desafios Contemporâneos à Acção Externa da União Europeia –
Lições de Direito Internacional Público II”, Almedina, 2018
Carla Amado Gomes e Tiago Antunes, “O ambiente e o Tratado
de Lisboa : uma relação sustentada”, A União Europeia segundo o
Tratado de Lisboa, 2011
Carlos Borrego, “As alterações climáticas, a Conferência de
Lima (2014) e o caminho para Paris”,
Brotéria, V. 180, nº1, 2015
Luís Lopes, “Why are we waiting? The logic, urgency, and promise of tacking
climate change”, Cedoua, A. 19, nº 38,
2016
Pedro Fonseca, “O desafio do futuro no presente : a
inconsistência temporal e a política das alterações climáticas, Relações
Internacionais nº42
Sophie Fernandes, “Do que o jurídico faz para a proteção do
ambiente ao que a proteção do ambiente faz para o jurídico – considerações em
clima de metamorfose no quadro jurídico europeu”, Revista Económica de Direito
Público, V.4, nº3, maio de 2018
[1] Carlos Borrego, “As alterações climáticas, a Conferência de
Lima (2014) e o caminho para Paris”, Brotéria, V. 180, nº1, 2015, p. 75
[2] Ana Maria Guerra Martins,
“Os Desafios Contemporâneos à Acção Externa da União Europeia – Lições de
Direito Internacional Público II”, 2018, Almedina, p. 172
[3]
Política Ambiental:
princípios gerais e quadro base, disponível em: http://www.europarl.europa.eu/factsheets/pt/sheet/71/politica-ambiental-principios-gerais-e-quadro-de-base
[4] Sophie Fernandes,
“Do que o jurídico faz para a proteção do ambiente ao que a proteção do
ambiente faz para o jurídico – considerações em clima de metamorfose no quadro
jurídico europeu”, Revista Económica de Direito Público, V.4, nº3, maio de
2018, p. 130
[5] sophie
fernandes, “Do que o jurídico... ob.cit., p. 131
[6] Carla
Amado Gomes e Tiago Antunes,
“O ambiente e o Tratado de Lisboa : uma relação sustentada”, A União
Europeia segundo o Tratado de Lisboa, 2011, p. 243
[8] Idem
[11] Pedro
Fonseca, “O desafio do futuro
no presente : a inconsistência temporal e a política das alterações
climáticas, Relações Internacionais nº42, p. 138
[15] SOPHIE FERNANDES, “Do que o jurídico...
ob.cit., p. 136. Saliente-se que este princípio já havia sido proclamado na
Cimeira do Rio de 1992.
[16] Consultar este instrumento em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=legissum:2001_5
[23] Luís Lopes,
“Why are we waiting? The logic, urgency, and promise of tacking climate
change”, Cedoua, A. 19, nº 38, 2016, p.
99
[24] Papa
Francisco, Audiência Geral,
21 de maio de 2014, disponível em: http://w2.vatican.va/content/francesco/en/audiences/2014/documents/papa-francesco_20140521_udienza-generale.html
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