O Brexit e a Política de Segurança Externa

No dia 29 de Março de 2017, o Reino Unido fez accionar a disposição do artigo 50º do Tratado da União Europeia, com o intuito de proceder à sua retirada da União Europeia, dando início ao prazo de dois anos que o mesmo tem para se retirar em definitivo, o que significa um período transitório de adaptação e discussão de medidas para a saída efectiva. Para poder levar a cabo a sua saída, o Reino Unido terá que negociar um acordo internacional com a União Europeia, segundo o artigo 218º, número 3, do Tratado de Funcionamento da União Europeia, nos termos do qual se deverá chegar a um consenso sobre as condições de saída. O Parlamento britânico rejeitou o Acordo de Saída do Reino Unido da União Europeia, em sucessivas votações, o que tem contribuído para o aumento da incerteza que se tem gerado à volta da temática, sobretudo no que toca ao aspecto fulcral de saber quando terá finalmente lugar a retirada desta nação. 

Abordando, concretamente, a política de segurança externa, importa fazer uma distinção entre a situação prévia e a situação actual da mesma, ponderando as implicações que o Brexit poderá ter no seio da União Europeia. 

Antes da entrada em vigor do Tratado de Lisboa, a União Europeia encontrava-se assente numa estrutura de pilares, que serviam de base para a aferição de competências da União, sendo que a segurança externa estava abrangida pelo segundo pilar, referente à Política Externa e de Segurança Comum (PESC). Com o Tratado de Lisboa, pretendeu-se combater a apelidada “esquizofrenia organizada”[1], por Jacques Delors, em matéria de segurança externa, uma vez que, com a estrutura de pilares, assistia-se, simultaneamente, a uma política externa intergovernamental regulada pelo Conselho da União e a uma acção externa supranacional regulada pela Comissão Europeia. Com base no artigo 24º, número 2, do Tratado da União Europeia, tornou-se claro o mote para a política de defesa e segurança externa da União: com um espírito de solidariedade entre os estados-membros, convergir na actuação dos mesmos. Trata-se de uma competência partilhada entre os Estados[2], sem prejuízo da condução da própria política externa levada a cabo por cada país. Não obstante, a PESC continua vinculada a um procedimento intergovernamental que requer decisões dos estados-membros tomadas por unanimidade[3]. 

Desde que adoptou a Estratégia de Segurança Europeia, em 2003, a União Europeia tem tido um importante contributo no âmbito da segurança internacional, cooperando em missões e operações militares e civis. Mas não o tem sido sem o apoio fulcral do Reino Unido, nação que se apresenta com a segunda maior economia da EU, sendo igualmente o estado que mais investe no domínio de defesa. Não obstante, e seguindo a linha de pensamento da Professora Ana Guerra Martins, o Reino Unido nunca se inteirou de assuntos relativos a liberdade, segurança e justiça, de uma forma plena e integrativa, o que de certo modo poderá contribuir para uma facilitação do processo de negociação com vista à retirada[4]. Como exemplo disto mesmo, pode-se indicar o facto de o Reino Unido não fazer parte dos acordos Schengen, tendo liberdade no controlo das suas fronteiras; ou ainda o facto de não participar na adopção de medidas relativas ao espaço de liberdade, segurança e justiça, pelo Conselho, pelo que estas não lhe serão aplicáveis. 

Com a saída da União Europeia, o Reino Unido deixará de ficar vinculado a medidas que tenha adoptado no seio da União, como sejam a participação na directiva Passenger Name Record, que visa a detecção e repressão de infracções terroristas, ou ainda a aceitação das decisões da Convenção de Prüm, que promove a cooperação entre os estados-membros na luta contra o terrorismo, imigração ilegal e criminalidade transfronteiriça[5]. Deste modo, a solução para a continuação da promoção da segurança externa, poderá advir, ou de acordos específicos celebrados entre a União Europeia e o Reino Unido, ou de acordos bilaterais entre aquela e cada um dos estados-membros, ou ainda pela sujeição a regras internacionais almejadas pelo Conselho da Europa.

Em 2015, a Strategic Defense and Security Review, estratificou três objectivos a serem alcançados pelo Reino Unido em matéria de defesa e segurança, com o Brexit. Em primeiro lugar, proteger os nacionais britânicos, residentes ou não no país, assim como proteger a segurança económica e criação de infra-estruturas. Em segundo lugar, proteger a sua influência global, reduzindo a possibilidade de ameaças pela criação de parcerias com os seus aliados. Finalmente, promover a prosperidade e trabalhar de forma inovadora, apoiando a indústria britânica. 

Com o Brexit, as mudanças poderão ser mais notórias no domínio da segurança do que no domínio da defesa. Tem-se como ponto assente que o Reino Unido continuará a cooperar de forma próxima com os seus aliados, quer a nível regional, quer a nível internacional, de forma mais técnica ou estratégica. À medida que se intensificam as ameaças globais à segurança externa da União Europeia, de que são exemplos a anexação da Crimeia pela Rússia, a nova administração norte-americana e toda uma redefinição da sua política externa cada vez mais promovendo o afastamento da Europa, ou ainda o terrorismo, a crise migratória de refugiados e perigos no ciberespaço, torna-se fulcral uma reorganização da segurança externa da União Europeia, no entendimento da Professora Ana Guerra Martins, que passará pela redefinição de modelos de cooperação, pois estas ameaças tanto afectam o Reino Unido, enquanto estado, como a União Europeia, enquanto entidade supranacional.

A uma escala internacional, prevê-se que o Reino Unido se mantenha próximo dos Estados Unidos da América, em matéria de defesa e segurança, com a continuação de partilha de inteligência, operações levadas a cabo por ambos os países e cooperação relativamente a tecnologia nuclear. A Defesa e a Segurança não foram encaradas como a principal prioridade do Reino Unido aquando dos sucessivos debates sobre o Brexit, sendo expectável que o Governo dê prioridade a outras matérias, como o acesso ao mercado e controlo de migração[6]. 

O Reino Unido é o estado que se tem revelado mais capaz de proporcionar meios para fazer actuar a Política Comum de Segurança e Defesa, tendo tido um papel crucial na criação da Agência Europeia de Defesa, em 2004. No entanto, como já foi referido, o seu discurso nunca primou por um compromisso com uma política de defesa europeia, pois sempre foi um estado com um certo estatuto especial no que toca à adopção de medidas, visto que através dos mecanismos de opt out e opt in, pode desvincular-se de medidas ou adoptá-las, como nenhum outro[7]. É ainda a única nação da União Europeia que investe 2% do seu PIB em matéria de defesa, o qual constitui um objectivo importante da NATO, sendo que igualmente aplica 0.7% do seu PIB em políticas de desenvolvimento, dando resposta a outro objectivo primordial, desta feita da ONU.

Para a União Europeia, além do que já foi dito, e ao que tudo indica, ocorrerá uma perda de pujança no seio das Nações Unidas, devido ao peso elevado que o Reino Unido representa na influência e tomada de decisões da organização. Ao decidir retirar-se da UE, o foco passará para outro organismo, a NATO, organismo independente do qual também é parte integrante, o que involuntariamente acabará por ter um impacto negativo naquela. Para além do mais, em caso de desagregação do Reino Unido, com a independência da Escócia, a força nuclear do mesmo, situada na Escócia, não mais pertenceria àquele estado, com implicações graves para a União Europeia.[8] A par disto, seria notória a perda em diversos organismos, como sejam a Comissão Europeia, o Parlamento Europeu e a Europol, pois o Reino Unido apresenta-se como tendo um dos principais papéis na orientação e tomada de decisões. 

Se para a União Europeia o futuro não se avizinha tão risonho, para o Reino Unido a vida não será igualmente facilitada. A sua saída implicará a cessação do seu envolvimento nos órgãos e mecanismos europeus, sobretudo na Agência Europeia de Defesa. Sendo membro permanente do Conselho de Segurança das Nações Unidas, a retirada da comunidade europeia fará com que este país se apresente com um peso reduzido na influência de decisões da comunidade internacional, algo que não aconteceria se permanecesse na UE pois estaria sob a sua alçada. [9]

Prevê-se que a França e o Reino Unido continuem a cooperar entre si, tendo por referência o Tratado de Lancaster House, de 2010, que promove um contributo mútuo em matéria de defesa entre ambos os estados, tendo em vista, sobretudo, a elaboração de tecnologia de armas nucleares e a interoperabilidade das Forças Armadas. 

O Reino Unido e a União Europeia não conflituam em assuntos chave de política externa e de segurança, pelo que a tendência será a celebração de acordos ad hoc[10]. O Reino Unido deixou claro que pretende continuar a cooperação em matéria de defesa, criando novas parcerias em diversos domínios, sobretudo ao nível da segurança estratégica, cooperação diplomática e política de defesa. Assim, tem-se demonstrado disponível para participar em missões e operações de defesa da União Europeia, tanto com uma equipa militar, como com conhecimentos técnicos ou mesmo utilização de instalações militares no seu território, reforçando assim a ideia que pretende continuar a estar presente em assuntos relacionados com política de desenvolvimento e actuação externa. No mesmo sentido, Theresa May deixou claro que o estado irá continuar a providenciar ajuda aos estados integrantes da União Europeia que sejam alvos de ataques terroristas, agressões armadas ou mesmo de catástrofes naturais ou provocadas pelo Homem[11].

Não obstante tudo o que já foi referido, há quem diga que com o Brexit poderá haver lugar a maiores esforços e sucesso de resultados em questões de integração europeia, promovendo uma reforma constitucional da União Europeia[12]. As instituições europeias têm trabalhado no sentido da fomentação de planos para a promoção da investigação em matéria de defesa, com fundos directos; para conferir uma maior actuação à Europol; e para instituir uma nova regulação em matéria de ciberespaço[13]. 

Concluindo, apesar de ainda não existir uma resposta concreta de actuação face aos desafios que a União Europeia enfrenta em matéria de segurança externa, e não só, os vários organismos da UE têm-se preparado para os possíveis entraves que o Brexit poderá causar na sua afirmação num contexto supranacional. As propostas de medidas e soluções vão sendo criadas, mas não passam de meras ideias e objectivos, uma vez que, para a operacionalização das mesmas, terão que ser celebrados acordos específicos entre a União Europeia e o Reino Unido, que passará a ser um estado terceiro.

Inês Ferreira Lourenço

4º Ano, Turma A, Subturma 9

Nº 56972

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[1] COUTINHO, Francisco Pereira, A Política Externa e de Segurança Comum da União Europeia após o Tratado de Lisboa – I Congresso luso-brasileiro de Direito, Almedina, 2014, pg. 115.

[2] Cfr. Artigos 2º, número 4, e 4º, número 1, do Tratado de Funcionamento da União Europeia.

[3] Cfr. Artigos 32º, número 1, e 24º, número 3, do Tratado da União Europeia.

[4] MARTINS, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Acção Externa da União Europeia – Lições de Direito Internacional Público, Almedina, 2018, pg. 450.

[5] MARTINS, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Acção Externa da União Europeia – Lições de Direito Internacional Público, Almedina, 2018, pg. 451.

[6] BLACK, James, Defence and Security after Brexit – Compendium Report, Rand Corporation, 2017.

[7] MARTINS, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Acção Externa da União Europeia – Lições de Direito Internacional Público, Almedina, 2018, pg. 451.

[8] MARTINS, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Acção Externa da União Europeia – Lições de Direito Internacional Público, Almedina, 2018, pg. 458.

[9] MARTINS, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Acção Externa da União Europeia – Lições de Direito Internacional Público, Almedina, 2018, pgs. 455-456.

[10] RODRIGUES, Catarina Margarida Lopes, Brexit: Retrato das Implicações na Segurança e Defesa da União Europeia, Faculdade de Letras da Universidade do Porto, 2018.

[11] HAYES, Kirsty, Vamos Deixar a União Europeia, não vamos deixar a Europa – Boletim da Faculdade de Direito, Tomo I, Coimbra, 2018.

[12] FABBRINI, Federico, Brexit and European Union Treaty Reform: A Window of Opportunity for Constitucional Change?, Federico Fabbrini ed., pg. 267 ss.

[13] BLACK, James, Defence and Security after Brexit – Compendium Report, Rand Corporation, 2017.