O BREXIT, a Política de Defesa e a NATO

“Since the security of any one referent object or level cannot be achieved in isolation from the others, the security of each becomes, in part, a condition for the security of all.”  

Buzan

Num mundo marcado por ameaças globais, as políticas de segurança e defesa representam um elemento fulcral do sistema internacional e da União Europeia.

O conceito de segurança está diretamente relacionado com o conceito de defesa, uma vez que este último tem como principal objetivo garantir a segurança de uma entidade.  Deste modo,  verifica-se  um conceito  que nos direciona imediatamente  para um ato de proteção contra uma ameaça[1].

Integrar a UE foi sempre um assunto delicado para o Reino Unido, exatamente devido à questão da manutenção dos seus próprios interesses e da perda de soberania.
Não obstante, pertencer à UE não traz apenas desvantagens: as grandes vantagens passam pela proteção dos interesses nacionais comuns e pela definição de soluções para problemas gerais, num processo em que os Estados são agentes ativos[2].

O Reino Unido  foi considerado, em  2017, o país com o 5º maior orçamento  em matéria de defesa em todo o mundo. Isto demonstra a sua importância enquanto ator global. Também contribui largamente para a capacidade coletiva de defesa europeia, num valor estimado em ¼, investindo 2% do seu PIB em matéria de defesa[3].
A  composição dos gastos em defesa é importante pois demonstra as preocupações atuais e futuras, de modo específico, de cada Estado. Por exemplo, a área da investigação e desenvolvimento (R&D) tem as suas diretrizes de gastos em pelo menos 20% em aquisições e o Reino Unido é o único que cumpre esta meta na UE.

No que toca às exportações de produtos e serviços de defesa, o RU apresenta-se como o segundo maior exportador, entre 2007 e 2016, porém, este nunca concordou com as políticas da Agência Europeia de Defesa[4], muito resultante de estas poderem infringir ou duplicar competências da NATO[5].

Antigamente, quem  assegurava a segurança no continente europeu era a NATO (basta ver, por exemplo, a Guerra-Fria). Essas limitações no agir da União só começaram a ser ultrapassadas com o entendimento obtido entre o Reino Unido e a França, em que se harmonizaram as diversas visões europeias e se definiu a área da segurança entre a NATO e a UE, com base em 4 pontos:

·         A UE seria dotada de “capacidade para ação autónoma”, apoiada em “forças armadas credíveis”, para responder a “crises internacionais”;

·         Os empenhamentos de alguns estados membros que prosseguem a sua “defesa coletiva” na NATO seriam respeitados;

·         A EU deveria dotadar os meios próprios para tomar decisões, planear e “aprovar ação militar onde a Aliança como um todo não estiver empenhada”

·         Este exercício seria efetuado sem “duplicações desnecessárias”, tomando em consideração as capacidades já existentes e pré-designadas quer na NATO quer em meios nacionais ou multinacionais fora da Aliança[6].

A PCSD surgiu, então, aquando da intervenção da NATO nos Balcãs, em consequência da incapacidade da União Europeia de intervir militarmente nesse conflito. Posteriormente na Cimeira de Helsínquia, no mesmo ano, foi estabelecido o objetivo de a UE dispor de um Corpo de Exército em Operações que não de guerra quando a NATO não estivesse envolvida como um todo – este detalhe foi um acrecento a pedido dos britânicos, que não entendiam a UE como uma força capaz de assumir a sua Segurança e Defesa de uma forma autónoma[7].

Pese embora os pequenos avanços até aqui dados pela UE, os britânicos opuseram-se à criação dum Quartel-General de nível estratégico na União, com o argumento de que a NATO já dispunha duma estrutura com essa capacidade na Europa, o SACEUR (o Comandante Supremo Aliado Europeu). Para além disso,«a maioria dos documentos relativos à PCSD, contém paradoxos semelhantes ao da definição do Objetivo de Força, sempre por vontade expressa dos britânicos, que lideraram sempre o grupo dos Estados atlantistas, dado que sempre quiseram estar com um pé dentro e outro fora da PCSD, nunca querendo colocar em causa a NATO, instituição que sempre consideraram essencial para a Segurança e Defesa do Ocidente»[8].

O alargamento da UE, composta atualmente por 28 países, trouxe mais diversidade, novos e específicos problemas.
As relações entre a NATO e a EU foram naturalmente condicionadas por esta mudança de paradigma. A resposta para ultrapassar tais dificuldades foi abordada pela União através da criação de 3 mecanismos aprovados na Cimeira de Lisboa: i) as “Cooperações Estruturadas Permanentes” que permitem a aproximação entre países querendo trabalhar mais estritamente e assumir um maior grau de esforço e de risco; ii) o “apoio mútuo” entre países que se sintam ameaçados; iii) e a possibilidade de um “grupo de países” poderem conduzir operações de gestão de crises, se autorizados pelo Conselho. O problema aqui resulta da inaplicabilidade destes mecanismos, que nunca chegaram a ser postos em prática.

A saída do RU é suscetível de abrir caminho a uma alteração progressiva das relações entre as duas instituições em duas direções opostas, ambas com resultados negativos.
Uma pode ir no sentido do enfraquecimento progressivo da PESCD e in limine na sua absorção pela NATO. Face às faltas significativas de capacidades para preencher os requisitos definidos (desde 1999) e perante a retirada do RU, poderia criar-se uma dinâmica de irrelevância da componente de segurança e defesa da UE, fazendo da NATO a instituição proeminente[9].

Seria uma evolução negativa para a Europa, por razões como:

1) Em primeiro lugar, porque a UE, representando quase meio bilião de pessoas, cerca de 25% do produto interno mundial, sendo o primeiro parceiro e investidor em quase todos os países do mundo, mas com uma dependência externa significativa em termos de energia e comércio, a Europa não pode alhear-se do mundo. Deve constituir-se como um ator responsável partilhando as responsabilidades pela segurança mundial. E a aproximação a zonas de instabilidade e insegurança que o alargamento a 28 países ditou, torna essa opção incontornável.

2) E porque a Europa tem interesses próprios que assumirá por si, ou interesses que se projetam para além dos limites geográficos da NATO – tal como a recolha dos seus nacionais em áreas de conflito, os apoios humanitários e a catástrofes internacionais, ou as crises na sua periferia, ou além desta – como em Africa, onde existem vínculos históricos especiais. Finalmente porque a UE dispõe de variadas capacidades singulares para responder às situações de instabilidade e conflito, capacidades essas que que vão desde a ajuda humanitária, ao apoio ao desenvolvimento, ao apoio legal, à reforma das instituições, à formação, às sanções económicas, ou às ações militares, mas que só têm valor e eficácia se articuladas numa estratégia coerente e abrangente[10].

Por outro lado, o relacionamento com a NATO pode ir em sentido contrário, ou seja, traduzindo-se na separação e no fechamento da política de segurança e defesa. A NATO é, para muitos estados membros, a organização de referência para a garantia da sua defesa nacional, e constitui hoje a única instituição que, em continuidade, aproxima as duas margens do Atlântico.

Ademais, não esquecer que o RU participa em diversas redes de informação e de mecanismos de cooperação da UE, nomeadamente a Europol[11], a SIS II (Sistema de Informação de Schengen de segunda geração), a ECRIS[12] e o PNR[13], todos instrumentos com um sustento em comum.

O Centro de Inteligência e de Situação da União Europeia (EU INTCEN) e o PNR foram ambos impulsionados pelos britânicos. Quanto à Europol, esta é de extrema relevância no seio das relações RU-UE, especialmente atentando ao facto de o RU ser um dos 10 maiores contribuidores do staff da Europol, a qual coopera com países não integrados na UE, seja através de acordos estratégicos (v.g., a Rússia), seja por acordos operacionais.

Assim, «Apesar de ser uma unidade bastante ativa no campo da PCSD, o INCTEN lida também com a segurança interna, nomeadamente no que concerne ao terrorismo. Aliás, segundo o INTCEN é um dos mais importantes contribuidores para o domínio da intelligence na UE, uma vez que o seu foco é simultaneamente interno e externo. Enquanto a Europol lida exclusivamente com a criminalidade dentro das fronteiras da UE,  e o EUMS apoia a PCSD mediante o suporte de intelligence militar, o mandato do INTCEN abrange ambos»[14].

No âmbito da PCSD, o Reino Unido tem sido um ator instigador do estabelecimento de uma partilha de informações pragmática ao nível do INTECEN[15].

A segurança nacional situa-se fora do âmbito de competência da UE e das suas instituições. Destarte, de uma forma geral, a partilha de informação é conduzida bilateralmente pelos Estados-membros com outros Estados não-membros. Não obstante, a UE estabeleceu a INTCEN como forma de proceder à análise da partilha dessas informações e evitar situações como ataques terroristas. 

A Força Policial Europeia faz parte de um dos pilares da UE, mais especificamente, em relação à PESC e é ela a quem compete assegurar que a transferência dos dados informativos entre os países. Porém, enquanto competência da União, a retirada do RU significa que este pode optar por, no futuro, participar somente num número restrito destes mecanismos, sendo necessária uma negociação bilateral com a UE (num todo) ou com certos países membros[16].
Prevê-se que o RU continuará a tecer relações de defesa bilateral com certos países membros da UE, como a França e a Alemanha[17].

As capacidades de defesa do Reino Unido transferidas anteriormente para a UE,voltam agora para a administração país, representando uma diminuição considerável das capacidades de defesa coletiva da União.  Isto não implica um desassociar total para com a UE ou que não se possa continuar a servir das capacidades do Reino Unido, uma vez que continuarão a estar disponíveis através da  NATO ou outros quadros militares multinacionais. Contudo, em termos quantitativos, o Brexit reduzirá a capacidade militar da  UE  em ¼ (em termos de despesas conjuntas de defesa e número de tropas destacáveis).

Como a França, o Reino Unido possui tropas distribuídas no exterior da UE, incluindo: Brunei, Canadá, vários Estados do Golfo e EUA. Deste modo, com a implementação do  Brexit,  existirá uma  diminuição  da  dimensão  militar  da  UE  no exterior, perdendo capacidade estratégica global e de projeção de força[18]      .

A saída do  Reino Unido da UE constitui a cessação da vigência do tratado de adesão do  Reino Unido à União e da sua aplicação.  Deste modo, o artigo 54.º (CVDT) afirma que a retirada de uma parte do tratado pode acontecer nos termos previstos no próprio tratado, como é o caso do artigo 50.º do TUE, ou por consentimento de todas as partes[19].

Apesar do artigo 50.º do TUE explicitar o processo legal para a saída de um  Estado-Membro  da  UE,  este revela-se vago relativamente aos processos de negociação e à relação futura desse Estado com a União.

A UE tem a ganhar com a sua saída, nomeadamente quanto a processos no domínio da cooperação estruturada permanente (PESCO) e na criação do Fundo Europeu de Defesa[20], mas também tem a perder, na medida em que o  RU aufere de uma capacidade militar significativa, fazendo com que a sua retirada implique a diminuição considerável das capacidades operacionais da UE. De facto, a maioria da produção de defesa é efetuada nos 6 países (França, a Alemanha, a Itália, a Espanha, a Suécia e o Reino Unido) que assinaram a “carta de intenções” para criar o enquadramento para o que viria a ser a BTIDE.

Um impacto do brexit poderá verificar-se ao nível da capacidade de produção e sobretudo da articulação das empresas de defesa. O mercado europeu na área da defesa é constituído em geral por empresas de pequena ou média dimensão, cuja génese é nacional e voltada historicamente para assegurar a defesa própria.
No quadro das Instituições de Segurança e Defesa, o RU sairá dos órgãos em que se faz a representação nacional, como é o caso do Comité Político e de Segurança bem como do Comité Militar, deixando de participar nos processos de decisão. E essa será a consequência mais radical, nesta área, da sua saída da União Europeia.É por isto, que julgamos que o equilíbrio conceptual entre as funções das NATO e da União Europeia se devem manter, pois parece constituir a forma mais sensata de articular as capacidades e interesse de todos os povos da Europa[21].

Após o abandono da UE, qualquer acordo celebrado com o Reino Unido será segundo as disposições do artigo 218.º do Tratado sobre o Funcionamento da UE, uma vez que o Reino Unido passará a ser considerado como um país terceiro.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:

·         Martins, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, ed. Livraria Almedina, 2018

·         Cruz, Cristiana Ferreira,  A comunidade de intelligence contraterroristada União Europeia: evolução e desafios face à perspetiva do Brexit , 2018, Universidade do Minho;

·         Lain, Sarah e Nouwens, Veerle, The Consequences of Brexit for European Defence and Security, 2017, Royal United Services Institute for Defence and Security Studies;

·         Liberato, Catarina, Brexit: Retrato das Implicações na Segurança e Defesa da União Europeia, 2018. Faculdade de Letras da Universidade do Porto, Tese de mestrado;

·         Wagstyl, Stefan e Parker, George, Britain and Germany Set to Sign Defence Co-operation Deal, Financial Times, 19 de Março de 2017;

·         António L. Fontes Ramos, EURODEFENCE, 2016,
Disponível em https://www.eurodefense.pt/brexit/. Consultado a 25-11-19;

·         Diário de Notícias. Disponível em https://www.dn.pt/opiniao/opiniao-dn/convidados/o-brexit-e-a-politica-comum-de-seguranca-e-defesa-da-ue-5270228.html. Consultado a 21-11-19;

·         Ukandeu. Disponível em https://ukandeu.ac.uk/brexit-european-security-and-defence-three-assumptions-three-realities/#. Consultado a 22-11-19

Catarina Carvalho, nº 57314

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[1] Liberato, Catarina, Brexit: Retrato das Implicações na Segurança e Defesa da União Europeia, 2018. Faculdade de Letras da Universidade do Porto, Tese de mestrado. P.9;

[2] Idem, p.43;

[3] Martins, Ana Maria Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, ed. Livraria Almedina, 2018, p. 44

[4] A Agência Europeia de Defesa ajuda no desenvolvimento das capacidades militares da União e identifica os requisitos operacionais das missões da PCSD. Esta agência trabalha na estimulação de algumas medidas e programas para a implementação da política, incentivando os Estados a modernizar as suas forças armadas;

[5] Liberato, Catarina , Brexit: Retrato, p.75;

[6] António L. Fontes Ramos, 2016. Disponível em https://www.eurodefense.pt/brexit/. Consultado a 25-11-19;

[7] Idem;

[8] Diário de Notícias. Disponível em https://www.dn.pt/opiniao/opiniao-dn/convidados/o-brexit-e-a-politica-comum-de-seguranca-e-defesa-da-ue-5270228.html. Consultado a 21-11-19;

[9] Disponível em https://ukandeu.ac.uk/brexit-european-security-and-defence-three-assumptions-three-realities/#. Consultado a 22-11-19;

[10] European Union Global Strategy, Junho de 2016.

[11] Visa a proteção e combate ao crime organizado.

[12] Promove a partilha de informação dos registos criminais.

[13] Regista o nome dos passageiros em companhias aereas, por exemplo.

[14] Cruz, Cristiana Ferreira,  A comunidade de intelligence contraterroristada União Europeia: evolução e desafios face à perspetiva do Brexit , 2018, Universidade do Minho, p. 70.
Disponível em http://hdl.handle.net/1822/58859;

[15]Idem, p.108;

[16] Lain, Sarah e Nouwens, Veerle, The Consequences of Brexit for European Defence and Security, 2017, Royal United Services Institute for Defence and Security Studies, p. 14;

[17] Wagstyl, Stefan e Parker, George, Britain and Germany Set to Sign Defence Co-operation Deal,

Financial Times, 19 de Março de 2017;

[18] Brexit: Retrato das Implicações na Segurança e Defesa da União Europeia, p.76.

[19] Idem, p.87.

[20] Martins, Ana Maria Guerra, Os Desafios, p.459.

[21] A comunidade de intelligence contraterroristada União Europeia: evolução e desafios face à perspetiva do Brexit, p.90.