O direito de participação da União em Organizações Internacionais
O presente comentário incide sobre a participação da União
Europeia nas Organizações Internacionais. Primeiramente, será feita uma
abordagem geral sobre o tema, depois será descrito um elenco de situações
através das quais a União Europeia se relaciona com as Organizações
Internacionais e, por fim, será feita uma referência às bases jurídicas de tais
situações.
As organizações
Internacionais constituem um agrupamento de Estados (elemento material), sendo
dotadas de personalidade jurídica internacional (elemento formal), que lhes é
conferida de forma expressa ou implícita, por um tratado constitutivo. Estas
têm como objetivo prosseguir certos fins internacionalmente relevantes, e são
constituídas por órgãos próprios dotados de personalidade e capacidade internacional[1].
Inicialmente, a integração
europeia foi marcada pela relação entre as Comunidades Europeias e
posteriormente pela relação entre as Comunidades Europeias e a União Europeia e
as Organizações Internacionais, o que foi fundamental para a afirmação da
personalidade jurídica internacional, que se tornou mais relevante aquando do aumento das atribuições das
Comunidades Europeias e, após o Tratado de Maastricht, da União Europeia[2]. Os
tratados originários da União Europeia, nomeadamente o TCE e depois o TUE, não
previam de modo expresso a participação das Comunidades Europeias e, depois da
União Europeia em Organizações Internacionais, uma vez até ao Tratado de
Lisboa, só se previam ligações úteis com os órgãos da ONU e as suas agências
especializadas, formas úteis de cooperação com o Conselho da Europa e uma
estreita colaboração com a OCDE.
O relacionamento político e jurídico, entre as Comunidades Europeias e a
União Europeia e, depois
do Tratado de Lisboa, entre a União e as Organizações Internacionais, ficou
dependente do estatuto jurídico que a União Europeia detém quanto às
Organizações Internacionais. O estatuto jurídico depende dos atos institutivos,
do domínio material das atribuições da União e da natureza exclusiva ou
partilhada destas atribuições.
À data da entrada em vigor do
Tratado de Lisboa, as relações entre a Comunidades Europeias, ou a União Europeia
e as Organizações Internacionais traduzia diferentes graus de intensidade de
participação, que correspondiam a estatutos jurídicos diferenciados: (I) o grau
mais intenso, que se consubstancia no estatuto jurídico de membro de uma
Organização Internacional, (II) o grau intermédio, que corresponde a um estatuto
jurídico observador ou consultivo, e (III) o grau menos intenso, relacionado
com a mera cooperação[3].
A participação da União Europeia em
Organizações Internacionais foi gradual. O alargamento e exclusividade das
atribuições da Comunidade Europeia consequente da revisão dos Tratados,
nomeadamente do TUE, levou ao aumento da participação da CE, hoje União Europeia,
em mais Organizações Internacionais especializadas em razão do seu objeto, como
foi o caso da criação da União Económica e Monetária e da inclusão nos Tratados
de atribuições em matéria de política económica e monetária ou de política
comercial comum. Contudo, o grau de relacionamento mais intenso, que se
consubstancia no estatuto jurídico de membro, originário ou por adesão, de uma
Organização Internacional, como refere Maria Ragel de Mesquita, “é ainda a exceção
e a não regra”[4].
Apesar disto, atualmente a União Europeia é membro de várias organizações. Este
estatuto associa-se à natureza exclusiva das atribuições da União Europeia
elencados no TFUE, nomeadamente quanto à política comercial comum e à
conservação dos recursos biológicos do mar no âmbito da política comum de pesca
relativa às Organizações em matéria de pesca, e à OMC. Cabe ainda referir que a
União Europeia tem dificuldades em aderir às Organizações Internacionais quando
há repartição ou delimitação de atribuições entre União e Estados Membros, pelo
que têm que ser esclarecidas quais são as atribuições da União e quais são as
atribuições dos Estados Membros.
O relacionamento da União Europeia com as Organizações Internacionais
vai depender do ato institutivo de cada Organização Internacional, que tem que
admitir enquanto membros ou observadores outros sujeitos internacionais que não
os Estados. Caso não seja admitido um estatuto jurídico autónomo à União
Europeia enquanto membro ou observador, o relacionamento da União Europeia com
a Organização Internacional será de mera cooperação com os seus Estados
Membros. Todavia, caso seja permitido à União Europeia participar na
Organização Internacional sob a qualidade de membro, a par dos Estados membros
da Organização Internacional, a sua representação, participação e votação nos
órgãos pode suscitar problemas que implicam a cooperação entre órgãos da União
e Estados Membros. Tal cooperação é também essencial nos casos em que a União
Europeia detém mero estatuto de observador, como é o caso da relação com o FMI.
Quanto ao grau intermédio, que corresponde a um estatuto jurídico
observador ou consultivo, temos a participação das UE nas Nações Unidas, na OIT
e noutras agências especializadas da ONU, como é o caso da OMS, UNESCO, AIEA,
entre outras. Este estatuto observador pode ser privilegiado, permitindo à
União Europeia participar nos trabalhos das Organizações Internacionais e nos
seus órgãos, salvo no exercício do direito ao voto. Esta situação ocorre no
Conselho da Europa, na UEO, na OSCE, na OCDE e na Comissão para o
desenvolvimento sustentável.
Para além de participar em Organizações Internacionais, a União Europeia
também participa em órgãos ou estruturas institucionais permanentes instituídas
por acordos internacionais nos quais é parte contratante, como é o caso dos
acordos de associação e dos acordos de cooperação.
As relações entre a União Europeia e
as Organizações Internacionais constituem-se sobre as bases jurídicas presentes
nos Tratados, nomeadamente no TUE e TFUE. Os tratados elencam a possibilidade
da União e dos seus Estados Membros cooperarem com as organizações
internacionais, artigo 211º do TFUE, e a possibilidade de a União Europeia celebrar
acordos com organizações internacionais que criem uma associação que se paute por
direitos e obrigações recíprocos, ações comuns e procedimentos especiais,
artigo 217º do TFUE. Para a celebração destes acordos a União Europeia não tem
que ter competência expressa, mas sim competência interna, artigos 216º do TFUE[5].
O artigo 220º, nºs 1 e 2 do TFUE,
prevê que as relações entre a União Europeia e as Organizações Internacionais
podem ser de cooperação útil ou de ligações oportunas, independentemente do
estatuto da União nessa Organização. A União Europeia pode desenvolver
cooperação útil com os órgãos das Nações Unidas e das suas agências
especializadas, com o Conselho da Europa, com a Organização para a Segurança e
a Cooperação na Europa, e com a Organização de Cooperação e de Desenvolvimento
Económico. Pode ainda desenvolver ligações oportunas com todas as outras
Organizações Internacionais que não se encontrem no primeiro parágrafo, do nº1,
do artigo 220º do TFUE. São competentes para promover estas relações, a/o
Alta/o Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de
Segurança e a Comissão, artigo 220º, nº3 do TFUE. Estes membros, enquanto representantes da
União, devem atuar em cooperação com as missões diplomáticas e consulares dos
Estados Membros, artigo 221º, nº1 do TFUE.
Os artigos 34º e 35º do TUE, versam
indiretamente sobre o relacionamento entre a União Europeia e as Organizações
Internacionais. O artigo 34º do TUE prevê a participação da União nas Organizações
Internacionais, consagrando o princípio da coordenação da ação dos Estados
Membros no âmbito das organizações internacionais e em conferências
internacionais, este princípio tem um duplo sentido, um de defesa e outro de informação
da União. De tal modo que nos termos no nº1 do preceito, a/o Alta/o
Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança
vai assegurar a coordenação da União Europeia e dos Estados Membros nas
organizações internacionais e nas conferências internacionais, onde os Estados
Membros defenderão as posições da União, e manterão informados, a/o Alta/o
Representante, e os estados membros não representados nas conferências ou
organizações, sobre questões de interesse comum. Esta dupla obrigação é concretizada
em relação ao Conselho de Segurança das Nações Unidas, nº2, parágrafo segundo,
do artigo 34º do TUE.
O artigo 35º do TUE também consagra o princípio de cooperação entre a
União e os Estados Membros, nomeadamente em relação às missões diplomáticas e consulares
dos Estados Membros, às delegações da União nos países terceiros, e
conferências internacionais, prevendo ainda a representação junto das
Organizações Internacionais, que “impõe um dever mútuo de cooperação com vista
à execução das decisões que definem as posições da União em matéria da PESC”[6].
Ana Guerra Martins refere ainda que
são vários os preceitos que preveem a celebração de tratados com Organizações
Internacionais em domínios específicos, é o caso do artigo 37º do TUE em
relação à PESC, do artigo 191º, nº4 do TFUE quanto à matéria de política do
ambiente, do artigo 207º, nº3 do TFUE relativo à matéria de política comercial
comum, do artigo 209º, nº2 do TFUE no âmbito da cooperação e desenvolvimento,
do artigo 212º, nº3 do TFUE em sede de cooperação económica, financeira e
técnica com países terceiros, e do artigo 214º, nº4 do TFUE no domínio de ajuda
humanitária[7].
A União Europeia estabelece também uma
cooperação com as organizações em vários domínios: educação e desporto,
formação profissional, cultura, saúde pública, política social e investigação e
desenvolvimento tecnológico.
O artigo 42º do TUE, menciona
Organizações Internacionais no âmbito da PCSD. Os nºs 2 e 7 do preceito elencam
de modo indireto um relacionamento entre a União e a OTAN, em matéria de
segurança e defesa.
Maria Ragel de Mesquita refere ainda
que a relação entre União Europeia e as Organizações Internacionais fica aquém
da realidade jurídica e política da Ordem Jurídica Internacional, uma vez que
após as alterações decorrentes do Tratado de Lisboa não foi consagrado de modo
expresso uma participação efetiva da União Europeia em Organizações
Internacionais e atuações que impliquem o reconhecimento de um estatuto
jurídico enquanto membro ou observador[8].
Concluímos então que, além da
cooperação útil e das ligações oportunas, a União Europeia pode participar nas
Organizações Internacionais como observador, com estatuto específico ou
enquanto membro, contudo quanto a esta última hipótese, a sua participação vai
depender da repartição de atribuições entre os Estados Membros e a União
Europeia, e da admissão pela Organização Internacional de sujeitos como a União
Europeia.
Bibliografia:
MARTINS, Ana Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia,
Almedina, 2018
MESQUITA, Maria José Ragel de, A Actuação Externa da União Europeia depois
do Tratado de Lisboa, Almedina, 2011
MIRANDA, Jorge, Curso de Direito Internacional Público, Principia, 2016
Ana Luísa Olival, nº56905, Subturma 9
[2] MESQUITA, Maria José Ragel
de, A Actuação Externa da União Europeia
depois do Tratado de Lisboa, Almedina, 2011, pág. 345.
[3] MESQUITA, Maria José
Ragel de, A Actuação Externa da União
Europeia depois do Tratado de Lisboa, Almedina, 2011, pág. 346.
[4] MESQUITA, Maria José
Ragel de, A Actuação Externa da União
Europeia depois do Tratado de Lisboa, Almedina, 2011, pág. 347.
[5] MARTINS, Ana Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da
União Europeia, Almedina, 2018, pág. 272.
[6] MESQUITA, Maria José
Ragel de, A Actuação Externa da União
Europeia depois do Tratado de Lisboa, Almedina, 2011, pág. 355.
[7] MARTINS, Ana Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da
União Europeia, Almedina, 2018, pág. 273.
[8] MESQUITA, Maria José
Ragel de, A Actuação Externa da União
Europeia depois do Tratado de Lisboa, Almedina, 2011, pág. 363.
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