O Ius Legationis da União Europeia e o SEAE

A União Europeia (U.E.), para além de deter capacidade para celebrar convenções internacionais e de participar em organizações internacionais, passou também, após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa (TL), a dispor do direito de legação.

O ius legations é assim, um conjunto de normas que atribui aos Estados a capacidade jurídica para estabelecer relações diplomáticas entre si. Sendo que, este subdivide-se em ativo, direito do Estado de enviar representantes diplomáticos, e passivo, o direito do Estado, após consentimento, de receber os agentes diplomáticos[1]. Este direito não se encontra consagrado em nenhuma das versões originárias dos Tratados, nem foi aditado em nenhuma das suas revisões, tendo apenas sido integrado no estatuto de Direito originário recentemente. Assim, outrora, não obstante o facto de não estar expressamente presente, as Comunidades tinham um número significativo de representações da Comissão junto de Estados terceiros, de organizações internacionais e de missões diplomáticas[2].

O Tratado de Lisboa vem então consagrar algumas mudanças significativas no panorama, principalmente na vertente ativa do direito de legação em matéria de ação externa da União Europeia, nomeadamente em matéria de representações da União Europeia junto de Estados terceiros e de Organizações Internacionais. Surgem, assim, dois preceitos que contemplam a presença de estruturas permanentes de representação da União junto de outros sujeitos de D.I.: no domínio da PESC, passa a estabelecer, no artigo 32.º, par. 3.º TUE, que “as missões diplomáticas dos Estados-Membros e as delegações da União nos países terceiros e junto de organizações internacionais cooperam entre si e contribuem para a formulação e execução da abordagem comum”; também, de acordo com o artigo 35.º, par. 1.º TUE, as missões diplomáticas e consulares dos Estados-Membros e as delegações da União nos países terceiros e nas conferências internacionais, bem como as respetivas representações junto das organizações internacionais, concertar-se-ão no sentido de assegurar a observância e a execução das decisões que definem posições e ações da União, estabelecendo assim um princípio de concertação[3]; o artigo 35.º/2, par. 2.º TUE, impõe ainda, às referidas missões, delegações e representações um dever de intensificação da sua cooperação através do intercâmbio de informações e avaliações comuns; no par.3.º do referido artigo, é ainda conferida às missões, delegações e representações competência para contribuírem para a execução de um dos direitos da cidadania da União, o direito de proteção diplomática e consular dos cidadãos da União no território dos países terceiros, previsto no artigo 20.º/2 c) TFUE e, das medidas adotadas em aplicação do artigo 23.º TFUE. Este tratado também dispõe de um preceito relativo à representação da União junto de Estados terceiros e Organizações Internacionais, no artigo 221.º, consagrando que a Representação da União é assegurada junto destes pelas “delegações da União”.

Uma das grandes alterações do Tratado de Lisboa prende-se com a previsão de uma criação futura de um Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE), tendo como primordial objetivo auxiliar o Alto Representante no desempenho das suas funções e cooperar com os serviços diplomáticos dos Estados-Membros, de acordo com o artigo 27.º/3 TUE. Assim, este é composto por uma administração central, diplomatas dos Estados-Membros e por cerca de 130 delegações da União, anteriormente designadas por delegações da Comissão e do Conselho (artigo 221.º/2 TFUE). A ratio deste serviço prende-se com a necessidade de acabar com uma multiplicidade de centros diplomáticos em que a ação externa da U.E. se desenvolvia, de forma a criar uma diplomacia comum europeia[4]. Contudo, apesar do esforço do TL, continuaram a surgir objeções, pois os Estados, em matéria de representação diplomática, têm bastantes dificuldades em abdicar da sua soberania e temiam sobretudo que o SEAE retirasse poder às embaixadas nacionais, levando até ao seu término. Nesta sequência, o próprio TL incluiu uma declaração que expressamente determinava que a criação de um serviço para a ação externa não afeta as responsabilidades dos Estados-Membros, tal como estão consagradas, para a formulação e condução das respetivas politicas de negócios estrangeiros, nem as suas representações em países terceiros ou em organizações internacionais[5].

Apesar desta declaração, o SEAE configurava ainda muitas dúvidas para os Estados, pois a sua função seria de apoiar o Alto Representante e, até este, tem uma natureza híbrida, tal como está expresso no Tratado, pois não se enquadra em nenhuma das categorias previstas: instituição, órgão ou agência. Assim, era imperativo chegarem a um acordo após a entrada em vigor do TL, porém como este não regulava a maior parte das questões relacionadas com a criação no terreno da SEAE, nomeadamente a sua estrutura, as funções que teria e as técnicas que deveria utilizar, o consenso não se alcançou de forma leviana.

Existiam entraves não só da parte da União Europeia e dos seus Estados-Membros, como também da parte dos Estados terceiros e das Organizações Internacionais, pois as relações diplomáticas e consulares não foram pensadas no Direito Internacional de entidades como a U.E., mas para a proteção dos nacionais de Estados. A primeira Alta Representante, a Baronesa Ashton, sentiu, desde logo, enormes obstáculos ao longo do seu mandato, desde logo porque o SEAE encontrava-se na sua dependência e esta, segundo os artigos 18.º, 17.º/4, 17.º/5, 27.º/1 TUE, é nomeada, com o acordo do Presidente da Comissão, pelo Conselho Europeu, por maioria qualificada, que a podiam destituir a qualquer momento, sendo, em simultâneo, Presidente dos Negócios Estrangeiros e Vice-Presidente da Comissão, o que implica uma grande responsabilidade, pois estes muitas vezes apresentam interesses bastantes díspares, o que pode gerar problemas no quadro das relações interinstitucionais. Assim, as próprias negociações da Decisão de estabelecimento e organização do SEAE foram bastante complicadas, sendo que existiam dois principais entraves que foram resolvidos: a inclusão ou não da política de cooperação ao desenvolvimento do SEAE, esta levaria a uma gestão de um orçamento significativo, que não agradava à Comissão, determinando-se que esta manteria algum do seu poder e a responsabilidade política perante o Parlamento Europeu, que culminou na assunção por parte da Alta Representante no compromisso perante o PE de que, na nomeação de Chefes de Delegações que o PE considera estrategicamente importantes, haverá uma troca prévia de pontos de vista.

O SEAE não teve assim desde logo, um funcionamento efetivo, teve antes que ultrapassar diversos processos de ajustamento, até iniciar as suas funções e cumprir com o que lhe fora estabelecido. Desta forma, este visa tornar a ação externa da U.E. mais consistente, mais coerente e mais visível, o que no entender de alguns acabou por acontecer. Contudo, é de realçar que a forma como este serviço está delineado, com uma estrutura muito rígida, hierarquizada e pouco integrada no sistema, provoca, várias vezes, uma difícil resposta rápida e eficaz aos desafios decorrentes da diplomacia moderna. Para além de que, a sua atuação, está dependente dos interesses e de outros entraves, designadamente do facto dos Estados, em conjunto com as instituições europeias definirem o seu orçamento.

Relativamente, ao direito de legação na vertente passiva, o Tratado de Lisboa apenas se refere às representações dos Estados terceiros junto da U.E. no capítulo VI do Protocolo n.º7 no que diz respeito aos privilégios e imunidades da U.E.

Cláudia da Silva Bernardino

4.ºA, Subturma 9, N.º 57044

Bibliografia

MARTINS, ANA GUERRA, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia - Lições de Direito Internacional Público II, Coimbra, Almedina, 2018.

MESQUITA, MARIA JOSÉ RANGEL, A Atuação Externa da União Europeia depois do Tratado de Lisboa, Coimbra, Almedina, 2011.

MARESCA, A., Dizionario Giuridico Diplomatico, 1991.

SOLA, FERNÁNDEZ NATIVIDAD, “The proposed reformo f the European External Actions Service and it’s implications for the European Union’s Security Policy”, Revista del Instituto Espanõl de Estudios Estratégicos, 2013.

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[1] MARESCA, A. Dizionario Giuridico Diplomativo, 1991, p. 302-303.

[2] MARTINS, ANA GUERRA, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia - Lições de Direito Internacional Público II, Coimbra, Almedina, 2018, p. 275.

[3] MESQUITA, MARIA JOSÉ RANGEL, A Atuação Externa da União Europeia depois do Tratado de Lisboa, Coimbra, Almedina, 2011, p. 342.

[4] SOLA, FERNÁNDEZ NATIVIDAD, “The proposed reformo f the European External Actions Service and it’s implications for the European Union’s Security Policy”, Revista del Instituto Espanõl de Estudios Estratégicos, 2013, p.1.

[5] Declaração n.º13 sobre a Política Externa e de Segurança Comum.