O Tratado de Lisboa acabou com os acordos mistos?

O Tratado de Lisboa acabou com os acordos mistos?

   Antes de mais, penso que seja relevante começarmos por uma definição do conceito de “acordos mistos”. Deste modo, começo por referir a definição que a Professora Ana Maria Guerra Martins refere no seu manual: “acordos mistos são aqueles que são assinados e concluídos pela União (antes Comunidade) e pelos Estados-Membros, por um lado, e por terceiros, por outro lado.”[1]

   Logo, podemos retirar desta ideia que a parte contratante com terceiro é a União Europeia e a outra parte são os Estados Membros. Porém, há matérias que ainda permanecem na esfera reservada ou residual da competência dos Estados-Membros, pelo que a vinculação é completa e envolve ius tractum[2] da União Europeia e dos Estados-Membros segundo as normas constitucionais.

    Dominic McGoldrick[3] dá uma definição ainda mais precisa de acordos mistos dizendo que a expressão acordo misto é uma perfeita manifestação de competências partilhadas entre a União Europeia e os Estados-Membros.

   Este autor diz também que um acordo também pode ser considerado misto se a comunidade europeia e os Estados-Membros partilham competência em relação a ele, mesmo que apenas os Estados possam ser partes.

   Seguindo, também, a linha de Allan Rosas[4], este autor diz que a União Europeia é um conglomerado híbrido situado entre um Estado e uma organização inter-governamental, sendo que é natural que ao nível das relações externas e da capacidade de celebrar tratados não haja muita facilidade.

    Por muito estranho que pareça, os acordos mistos não vinham previstos no Tratado de Roma e tão pouco vieram no resto dos tratados. Porém, houve uma breve excepção no Tratado de Nice que, entretanto, acabou por desaparecer. No entanto, e como refere a Professora Regente no seu manual “o facto de não constarem dos Tratados não impediu a Comunidade de celebrar acordos mistos desde muito cedo”.

   Estes acordos mistos suscitam problemas difíceis de articulação prática entre a União Europeia e os Estados-Membros, devendo todas as partes guiarem-se pelo Princípio da Cooperação Leal.

   Parte do acordo é da competência exclusiva da União Europeia, enquanto outras disposições caiem sobre a competência dos Estados Membros que pode ser partilhada com a União.

   Estes acordos mistos podem ser bilaterais ou multilaterais. Porém, e, como refere a Professora Ana Maria Guerra Martins[5], os acordos multilaterais “tornaram-se inviáveis devido aos alargamentos”. E isto acontece porquê? Refere a Professora que antes de entrarem em vigor, os acordos mistos necessitam de ser ratificados por todas as partes, incluindo os Estados-Membros.

   Quais são os problemas específicos que colocam estes acordos? Colocam problemas no TUE, nos Estados-Membros e nos Estados Terceiros. Isto significa que tem que haver uma enorme cooperação entre os Estados e a União (como já foi referido), quando negoceiam e concluem os acordos. Posto isto, tem que haver cooperação e coordenação entre a União e os Estados-Membros, em todas as fases do “treaty making power” - negociação, conclusão e execução. Se estivermos perante competências partilhadas é preciso, de facto, haver coordenação para se saber quem tem competência para o quê.

   E, o que é isto de competências partilhadas (artigo 4º do TFUE)? Isto significa que tanto a União Europeia como os Estados-Membros podem adoptar actos vinculativos no domínio em causa. No entanto, os Estados só o podem fazer se a União não tiver exercido a sua competência ou tenha explicitamente decidido deixar de a exercer. O exercício destas competências está sujeito aos princípios da subsidiariedade e da preempção[6].

Ao nível da competência partilhada temos, por exemplo: o mercado interno; a política social, no que se refere aos aspectos definidos no TFUE; a coesão económica, social e territorial; a agricultura e pescas; ambiente; defesa dos consumidores, etc.

  De acordo com Lena Granvik[7], os acordos mistos “são concluídos especialmente na área do ambiente, fazendo com que tanto a Comunidade Europeia e alguns ou, até mesmo, todos os Estados-Membros se tornam partes do acordo ambiental internacional”. Porém, esta mesma autora distingue também entre duas categorias de acordos mistos: completos e incompletos. Sendo que os primeiros são constituídos por todos os Estados enquanto que, os segundos apenas alguns Estados são partes juntamente com a Comunidade Europeia.

   Como já referi, a nível de todas as etapas da realização dos acordos, tanto os Estados como a União têm que cooperar e respeitar-se entre si. Também já referi que a parte contratante com terceiro é a União Europeia e a outra parte são os Estados-Membros. 

Há matérias que ainda permanecem na esfera reservada dos Estados, fazendo com que a vinculação se torne complexa e muito mais difícil.

   Ao nível das negociações e, partindo do art.218º TFUE, “os acordos entre a União e os países terceiros ou organizações internacionais são negociados e celebrados de acordo com um processo em que o Conselho lhe autoriza a abertura das negociações, define as directrizes de negociação, autoriza a assinatura e celebra os acordos[8]”. 

Logo, temos três fases. A fase da negociação (para que estas se iniciem terá de haver autorização por parte do Conselho), a Comissão ou o Alto Representante da União para a PESC, apresentam recomendações ao Conselho para a abertura desta fase de negociações). Nesta fase, o Conselho pode designar um comité especial a ser consultado pelo negociador.

A fase seguinte é a fase da assinatura (o Conselho decide sobre a assinatura do acordo e eventual aplicação a título provisório antes da entrada em vigor).

Após a assinatura, chegamos à terceira fase que é a denominada fase da conclusão onde o Conselho a ratifica, ou seja, decide sobre a sua vontade de ficar vinculado (art.218º\6 TFUE).

   No âmbito da PESC, a Comissão ou o Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros apresenta recomendações ao Conselho que depois irá reflectir sobre a possibilidade de abertura das negociações e, posteriormente nomear um negociador.

   Nos tratados bilaterais, há um negociador único que é designado pelos Conselhos dos Estados-Membros, sendo que este negociador único costuma ser a Comissão (que é melhor para a União e para os terceiros que acabam por identificar com facilidade e clareza quem é o negociador). 

   Os Estados não perdem o controle da negociação e a palavra final acaba sempre por ser deles. Nos tratados multilaterais a questão já é diferente. Antes de existir a União Europeia, os Estados já faziam parte desses acordos multilaterais. Neste tipo de acordos a situação é mais complexa tendo que a União e os Estados de se coordenar previamente.

   A nível da vinculação internacional, as coisas não são nada facilitadas, também. É necessária a ratificação por parte dos Estados o que acaba por complicar ainda mais. 

Porque razão é necessária a ratificação? Devido às regras internas. Por exemplo, se tiverem processos de ratificação internas que precisam de referendo pode atrasar todo o processo de vinculação internacional. 

   Caso o tratado não chegue a ser ratificado juntamente pela União e os Estados-Membros irá haver uma participação parcial até que o último Estado que não ratificou o venha a fazer. Posto isto, esta exigência é mesmo entendida como um verdadeiro obstáculo ao processo de conclusão dos acordos mistos.

   Como já foi mencionado, o facto de as constituições internas de cada estado poderem ter diferentes condições nacionais de ratificação, como por exemplo, aprovações parlamentares ou previsão de realização de referendo acabam por impedir que este processo de vincular tenha “pernas para andar”.

   Nesta sequência, a União acaba por exercer “pressão” sobre os Estados para estes “despacharem” os processos de ratificação. Porém, chegam a aparecer obstáculos impossíveis de se ultrapassar impedindo a entrada em vigor do tratado.

   Em relação à execução do acordo, também existem certas dificuldades. Depende dos Estados e da União. Em certos casos, a repartição de competências entre a União Europeia e os Estados, sendo de facto bastante complexa, cria alguma “confusão” nos Estados Terceiros.

   Os terceiros chegam a ter algumas dificuldades em identificar quais são as competências de uns e quais são as competências de outros. Torna-se complicado entender a quem têm que “pedir contas”, em caso de incumprimento ou para exigir o cumprimento de determinadas cláusulas. Isto acaba por resultar numa assunção de responsabilidade por parte da União. Apesar de a União, muitas vezes, acabar por assumir responsabilidade esta é conjunta com os Estados. Tal como diz a professora Ana Maria Guerra Martins[9], “a menos que outra coisa tenha sido estabelecida no acordo ou que, num acordo multilateral, exista uma declaração de competência.”

Aqui temos uma verdadeira evidência do Princípio da Cooperação da União e dos Estados-Membros.

   Depois disto tudo debatido, os acordos mistos, de facto, não perderam relevância nem desapareceram com o Tratado de Lisboa. O Tratado não os diminuiu, apesar de ter havido abolição dos três pilares da União que levou à constituição de uma União Europeia dotada de personalidade jurídica. Isto levou a que o exercício do treaty-making power ficasse praticamente concentrado nas mãos da União. O facto de o Tratado de Lisboa estipular melhor as competências, poderia contribuir para a redução da importância dos mesmos. Os acordos mistos são uma “fatalidade”, enquanto houver competências partilhadas estes acordos continuam a existir. Posto isto e, concordando com a professora Ana Maria Guerra Martins, podemos não ter tantos acordos mistos nos pilares internos fundamentais, mas estes continuam a existir e, nunca irão desaparecer.

Luísa Inês Dias Gonçalves Pires Carreto

Subturma 9

Número: 56785

4ºAno

            

   Bibliografia:

·          Ana Maria Guerra Martins: “Os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia”;

·      Lena Granvik, “Incomplete Mixed Environmental Agreements of the Community and the Principle of Bindingness”, in M. Koskenniemi, International Law Aspects of the European Union;

·      Dominic McGoldrick, “Internation Relations Law of the European Union”;

·   Allan Rosas, “Mixed-Union – Mixed Agreements”, in Martti Koskenniemi (ed.), Internation Law Aspects;

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[1] Ana Maria Guerra Martins: “Os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia”, pág.211.

[2] Direito de celebrar tratados.

[3] Dominic McGoldrick, “Internation Relations Law of the European Union”.

[4] Allan Rosas, “Mixed-Union – Mixed Agreements”, in Martti Koskenniemi (ed.), Internation Law Aspects.

[5] Ana Maria Guerra Martins: “Os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia”.

[6] O princípio da preempção pode “converter uma competência partilhada numa competência exclusiva quando a EU fizer uso de uma competência concorrente de forma exaustiva e com isso regule uma matéria por meio dos actos jurídicos internos que tem” - é este o chamado efeito “barreira” ou “efeito de preempção”.

[7] Lena Granvik, “Incomplete Mixed Environmental Agreements of the Community and the Principle of Bindingness”, in M. Koskenniemi, International Law Aspects of the European Union.

[8] Ana Maria Guerra Martins: “Os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia”, pág.214.

[9] Ana Maria Guerra Martins: “Os desafios contemporâneos à ação externa da União Europeia”, pág.217.