O Tratado de Lisboa acabou com os acordos mistos?

Podemos definir acordos mistos como aqueles que “são assinados e concluídos pela União Europeia (ou antes pela Comunidade) e pelos Estados Membros, por um lado, e por terceiros por outro lado[1]”, sendo necessária a retificação por todas as partes antes da sua entrada em vigor, incluindo os Estados Membros. A Professora Ana Guerra Martins menciona como principal razão para a conclusão deste tipo de acordos o facto de as atribuições da União Europeia (UE) e dos Estados Membros serem concorrentes ou paralelas[2]. Dominic MacGoldrick[3] segue esta mesma ideia referindo que os acordos mistos são precisamente uma manifestação da partilha de competências entre a União Europeia e os Estados Membro aludindo também que mesmo que sejam apenas os Estados Membros que possam ser partes, desde que sobre essa matéria haja uma partilha de competências entre estes e a União, estamos também perante um acordo misto.

Retrocedendo às origens da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço constatamos que no direito originário não existia qualquer disposição relativa à conclusão deste tipo de acordos sendo que, tal como refere o professor Fernando Loureiro Bastos em 1997, era apenas no Tratado de Roma[4], onde se constituiu a Comunidade Europeia da Energia Atómica, que encontrávamos a “única referência expressa a acordos mistos a serem concluídos simultaneamente por uma das Comunidades e pelos Estados Membros[5]”. Deve, no entanto, acrescentar-se que o Tratado de Nice fazia também uma breve referência a estes acordos no seu artigo 133º/6 o que, todavia, veio a desaparecer. Porém, é de salientar que apesar de falta de referência expressa quanto à celebração de acordos mistos, tal nunca constitui um impedimento para que a Comunidade os celebrasse, aliás começou a fazê-lo pouco depois da sua génese sendo que o primeiro foi o acordo de associação com a Grécia em 1961, tal como refere a Professora Ana Guerra Martins. Já para o Professor Fernando Loureiro Bastos o primeiro foi o tratado de adesão da Dinamarca, da Irlanda e do Reino Unido às Comunidades em 1954, referindo este Professor que “deve ser no entanto, destacado que, não obstante os acordos mistos terem sido expressamente referidos nos Tratados de Adesão, a doutrina que se tem ocupado do fenómeno não tem atribuído ao facto qualquer relevância para a compreensão do seu regime”. É de salientar que estes Acordos de Adesão tinham como disposições gerais dos atos de adesão que “…os novos Estados Membros comprometem-se a aderir (…) aos acordos ou convenções celebrados pelos Estados Membros atuais conjuntamente com uma das comunidades…[6]” assim, e tal como refere o supracitado Professor, a partir do primeiro alargamento, deixou de se pôr em causa a existência dos acordos mistos como parte da ordem jurídica comunitária, visto que estes passaram a integrar o adquirido comunitário que os novos Estados Membros tiveram de aceitar para poderem aderir às comunidades.

Como vimos anteriormente, a existência de acordos mistos advém do facto de existirem competências concorrentes ou partilhadas entre a União Europeia e os Estados Membros. No entanto, é de notar que no direito comunitário originário não existia uma delimitação precisa das competências entre a Comunidade e os Estados Membros o que “obrigou” a doutrina e a jurisprudência a desenvolverem este tema. Contudo, com o Tratado de Lisboa este problema foi resolvido sendo que os artigos 2º, 3º e 4º do Tratado Sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) vêm clarificar quais as competências exclusivas e as partilhadas[7] sendo estas últimas as que relevam para o âmbito dos acordos mistos. Importa também referir que anteriormente à entrada em vigor do Tratado de Lisboa vigorava o Tratado de Maastricht, datado de 1992, que definia a “arquitetura institucional” da União Europeia dividindo-a em três pilares: comunidades Europeias; Politica Externa e se Segurança Comum (PESC) e Cooperação policial e judiciária em matéria penal. No entanto, com o Tratado de Lisboa toda esta estrutura foi abolida passando a vigorar um único procedimento para a conclusão de acordos internacionais tal como previsto no artigo 218º do TFUE com exceção da matéria relativa à PESC tal como estabelece o artigo 37º do Tratado da União Europeia (TUE) estatuindo que “a união pode celebrar acordos com um ou mais Estados ou organizações internacionais nos domínios que se insiram no presente capítulo[8]”. Quanto a isto, a Professora Ana Guerra Martins[9] refere já não fazer sentido, após a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, falar-se em acordos mistos resultantes da inclusão de matérias dos diferentes pilares como anteriormente. Mas, menciona a Professora[10], surge um problema quanto a este artigo 37º no que toca à PESC, referindo assim que duas questões surgem quanto a isto: (1) “como se devem concluir os acordos que dizem respeito simultaneamente à PESC e a outro domínio? De acordo com o artigo 37º ou com o artigo 218º TFUE? Note-se que a participação dos órgãos da União num caso e noutro é diferente. Parece que a celebração do acordo deve depender de duas decisões diferentes e no fundo de dois processos diferentes”; (2) “Qual o papel dos Estados-Membros? Se o acordo incluir matérias de outras políticas que não a PESC pode suceder que os Estados Membros tenham de participar também”. Neste aspeto a pedra de toque é a escolha da base jurídica adequada para a conclusão de um acordo sendo de grande importância neste âmbito referir a decisão do Tribunal de Justiça Portugal contra Conselho[11] em que o tribunal decidiu baseando-se na “teoria da absorção” segundo a qual o que releva em termos de escolha da base jurídica é o objetivo essencial do acordo pelo que os demais aspetos pertencentes ao mesmo são meramente laterais. Assim, será escolhida a base jurídica aplicável ao acordo conforme o seu objetivo primordial. No entanto, como salienta Ana Guerra Martins[12], se for pretensão dos Estados em causa que o acordo tenha um carácter misto basta apenas incluírem matérias que exijam a sua participação contornando assim o obstáculo criado pela linha jurisprudencial citada.

Cabe agora referir um dos principais problemas no que toca à celebração de acordos mistos: o seu procedimento de conclusão. Isto porque existe uma grande complexidade na coordenação das negociações dado que intercedem nelas vários órgãos da União bem como os Estados Membros, necessitando, então, que todo este processo se baseie nos princípios da coerência e da cooperação leal. Ora, o procedimento para a conclusão de acordos mistos segue o procedimento do artigo 218º do TFUE mas possui certas particularidades. Refere Eleonora Mesquita Ceia[13] que estes acordos são negociados por uma delegação comum de representantes da Comissão e dos Estados Membros existindo duas configurações possíveis para tal: uma em que a Comissão toma o papel de porta-voz (aquilo que se denomina como “Fórmula-Roma”), outra onde podem atuar lado a lado a delegação da União e delegações autónomas nacionais. A Professora refere também que em raras ocasiões é dada autorização à Comissão para concluir todas as negociações acerca do conteúdo integral do acordo. Por sua vez, nos casos em que apenas os Estados-Membros possam participar das negociações, é-lhes imposto que observem o princípio da cooperação leal. Em relação à assinatura do acordo surge um outro problema: dado que o acordo é assinado pela UE e pelos Estados Membros pode acontecer que um ou mais Estados Membros neguem a sua participação no acordo pelo que, tal como refere Eleanora Ceia[14], é necessário neste âmbito que exista uma coordenação entre a formação da vontade da vontade da União e em cada Estado Membro. Quanto a estes acordos existe uma fase primária de conclusão denominada “fase parlamentar” onde é necessário que se vote internamente pela aplicação do tratado, tanto do lado da União, existindo uma votação pelo Parlamento Europeu e, por outro, por todos os Parlamentos nacionais segundo as suas regras de Direito Constitucional pelo que para que o acordo não fracasse é necessário que os Parlamentos nacionais o votem favoravelmente caso contrário existe o risco de um único Estado Membro impedir a vontade da maioria[15]. Como tentativa de solucionar este tipo de problemas, Ana Guerra Martins[16], refere que a ratificação deve ocorrer, sempre que possível, em simultâneo por todas as partes de forma a evitar a incerteza e a insegurança por parte dos terceiros contratantes. Por fim, refere a Eleonora Ceia[17] que “a conclusão ocorre por meio de troca de notificações com a qual a União notifica a outra parte contratante do cumprimento do procedimento interno exigido para a aprovação do ato- e com a troca dos instrumentos de ratificação dos Estados Membros[18]”. No que concerne à execução destes acordos Ana Guerra Martins[19] afirma que dada a dificuldade de obtenção de ratificações por parte de todos os Estados Membros, a UE desenvolveu a prática da aplicação provisória nos termos do artigo 25º da Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados (CVDT). Um outro problema que surge quanto a estes acordos está relacionado com a repartição de competências entre a UE e os Estados membros visto que é necessário para os terceiros contratantes saber a quem se devem dirigir em caso de incumprimento, assim, como modo de resposta, a UE tem depositado, com o ato de conclusão do acordo, uma declaração de competências.

Por fim, respondendo à pergunta tema deste trabalho, cabe analisar se de o Tratado de Lisboa acabou com os acordos mistos. É verdade que com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa houve bastantes alterações no que toca ao processo de conclusão de acordos e ao próprio poder para os celebrar o que adveio essencialmente do facto de se ter abolido a estrutura em pilares de que a UE se revestia sendo que com isso passou a vigorar um único procedimento para a conclusão de tratados internacionais (cuja competência resulta do artigo 216º do TFUE). A professora Ana Guerra Martins refere a este propósito que “o desaparecimento dos pilares põe inevitavelmente em causa o caráter misto resultante do facto de a matéria em causa se enquadrar em dois pilares diferentes[20]”. No entanto, como referido anteriormente, foi “vontade” do Tratado de Lisboa manter a matéria de PESC sujeita a um regime especial previsto do TUE, separado dos restantes domínios da União, o que para os críticos revela uma grande inconsistência e incoerência à atuação da União no plano externo. A Professora destaca também que a matéria de política comercial comum passou a constar, com o Tratado de Lisboa, das competências exclusivas da UE pelo que “nestes domínios os acordos mistos estão automaticamente excluídos[21]”. Assim, é de facto claro que houve uma diminuição da relevância dos acordos mistos com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa essencialmente devido à referida abolição dos pilares da União. Tal não significa que o Tratado de Lisboa tenha posto fim a tipo de acordos visto que existindo um grande número de competências partilhadas continuarão a existir acordos mistos. Saliento, em conclusão final, o importante impacto que o Tratado de Lisboa teve sobre o processo e poder de negociação de convenções por parte da UE visto que este veio trazer uma maior legitimidade e coerência à União neste âmbito.

Bibliografia

v  Bastos, Fernando Loureiro, Os Acordos Mistos em Direito Comunitário, SPB II Editores, 1997;

v  CEIA, Eleonora Mesquita, O impacto do Tratado de Lisboa sobre o Tready-Marking Power e o Processo de Conclusão de Tratados Internacionais pela União Europeia, in Revista Novos Estudos Jurídicos Electrónica, Vol.16, nº2, 2011;

v  MARTINS, Ana Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018;

v  McGoldrick, Dominic, Internation Relations Law of European Union.

Fátima Coelho

Nº 57116, Subturma 9

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[1] MARTINS, Ana Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, pp.211

[2] MARTINS, Ana Guerra, Os Desafios Contemporâneos à Ação Externa da União Europeia, Almedina, 2018, pp.212

[3] MCGOLDRICK, Dominic, Internation Relations Law of European Union

[4] O professor Fernando Loureiro Bastos refere em Os Acordos Mistos em Direito Comunitário, SPB II Editores, 1997, pp.282, que é no artigo 102º deste tratado que encontramos a referencia a este tipo de acordos: “É que no artigo 102º, integrado no Capitulo X  do titulo II- Disposições que favorecem o progresso no domínio da energia nuclear dedicado às relações externas, foi previsto um regime especifico para a entrada em vigor dos acordos ou convenções que tenham sido concluídos com Estados ou Organizações internacionais e em que «… sejam partes, além da Comunidade, um ou mais Estados Membros…» E com uma formulação semelhante a uma cláusula de subordinação, foi estabelecido que estes acordos «… só podem entrar em vigor depois de notificada a Comissão por todos os Estados Membros de que esses acordos ou convenções se tornaram aplicáveis em conformidade com as disposições do respetivo direito interno».  

[5] BASTOS, Fernando Loureiro, Os Acordos Mistos em Direito Comunitário, SPB II Editores, 1997, pp.282

[6] BASTOS, Fernando Loureiro, Os Acordos Mistos em Direito Comunitário, SPB II Editores, 1997, pp.283

[7] Diz-nos o artigo 2º/2 do TFUE que “Quando os Tratados atribuam à União competência partilhada com os Estados-Membros em determinado domínio, a União e os Estados-Membros podem legislar e adotar atos juridicamente vinculativos nesse domínio. Os Estados-Membros exercem a sua competência na medida em que a União não tenha exercido a sua. Os Estados-Membros voltam a exercer a sua competência na medida em que a União tenha decidido deixar de exercer a sua” pelo que por sua vez o artigo 4º estabelece quais os principais domínios em que a UE dispõe de competência partilhada.

[8]Capítulo 2 do TUE quee estabelece disposições específicas relativas à política externa e de segurança comum.

[9] MARTINS, Ana Guerra, Obra Citada pp.212

[10]MARTINS, Ana Guerra, Obra Citada pp.212 e 213

[11] Acórdão de 3/12/96, proc. C-268/94, Portugal contra Conselho. ECLI:UE:1996:461

[12] MARTINS, Ana Guerra, Obra Citada pp. 213

[13] CEIA, Eleonora Mesquita, O impacto do Tratado de Lisboa sobre o Tready-Marking Power e o Processo de Conclusão de Tratados Internacionais pela União Europeia, in Revista Novos Estudos Jurídicos Electrónica, Vol.16, nº2, 2011

[14] CEIA, Eleonora Mesquita, Obra Citada

[15] Refere a professora Ana Guerra Martins na obra citada que em certos casos (como nos acordos multilaterais) não é necessária a ratificação por todos os Estados Membros, no entanto nos outros casos a falta de ratificação pode levar ao fracasso do acordo pelo que muitas das vezes a UE exerce pressão sobre os Estados em causa mas, muitas das vezes sergem entraves internos dificilmente ultrapassáveis.

[16] MARTINS, Ana Guerra, Obra Citada pp.216

[17] CEIA, Eleonora Mesquita, Obra Citada

[18] CEIA, Eleonora Mesquita, Obra Citada

[19] MARTINS, Ana Guerra, Obra Citada pp216

[20] MARTINS, Ana Guerra, Obra Citada pp.218

[21] MARTINS, Ana Guerra, Obra Citada pp.218