O Tratado de Lisboa acabou com os Acordos Mistos?
Introduzindo o tema, importa falar, em
primeiro lugar, um pouco sobre o Tratado de Lisboa, assinado pelos Estados-membros da União Europeia em 13 de dezembro de 2007, e que reformou o funcionamento da União em 1 de dezembro de 2009, quando entrou em vigor.
“O objetivo do Tratado é
o de reformar o funcionamento e as modalidades da tomada de decisão das
instituições da União Europeia a fim de os adequar a uma UE que, após
sucessivos alargamentos, aumentou para 28 o seu número de membros. O Tratado
reforma as políticas internas e externas da UE e, ao conferir mais poderes
legislativos ao Parlamento Europeu, assegura uma democracia reforçada na tomada
de decisões no âmbito da UE”1.
Agora,
dito isto, cumpre mencionar o que se entende por acordos mistos. Segundo a
professora Ana Maria Guerra Martins,
podemos definir acordos mistos como sendo “aqueles que são assinados e
concluídos pela União (antes pela Comunidade) e pelos Estados-Membros, por um
lado, e por terceiros, por outro lado”2. Ainda segundo a professora,
estes podem ser bilaterais ou multilaterais, sendo que, estes últimos, tornaram-se
inviáveis na prática, uma vez que, devido aos alargamentos, antes de entrarem
em vigor, os acordos mistos têm de ser ratificados por todas as partes, incluindo
os Estados Membros. Para fazer face a isso, usam-se duas técnicas: (i) a
assinatura e conclusão formal de um acordo separado apenas com as partes em que
a comunidade tem competência; e (ii) a aplicação provisória do acordo.
Passando à analise das razões de celebração de
acordos mistos, há que dizer que Segundo a professora Ana Maria Guerra Martins,
podemos apontar duas principais razões, “que se prendem, por um lado, com as
atribuições dos Estados-Membros relativamente a determinadas matérias constantes
do acordo e, por outro lado, com o facto de as atribuições entre a União e os
Estados-Membros serem concorrentes ou paralelas”3.
Com a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, sempre
de acordo com o entendimento da professora Ana Maria Guerra Martins, tendo em
conta o artigo 37.º do TUE (relativo à celebração de acordos internacionais nos
domínios da PESC e da PCDS), o abandono do caráter misto em função da inclusão
da matéria objeto do mesmo em dois diferentes pilares da União, e a separação
da ação externa da União no âmbito da PESC e nos outros domínios, um dos pontos
mais importantes para a conclusão de um acordo misto consiste na escolha da
base jurídica adequada para o efeito.
Nesta questão, importa referir que o ponto de
referência continua a ser a decisão do TJ Portugal contra Conselho4,
no qual estava em causa a apreciação do Acordo de Cooperação e Parceira com a
Índia. A posição que Portugal defendeu foi a de que seria necessária a
utilização do antigo artigo 235º TCEE (atual artigo 352º TFUE), ao que o
Tribunal respondeu com a “teoria da absorção”, que, de acordo com esta teoria,
a base jurídica adequada depende dos objetivos e do conteúdo do acordo e,
segundo o Tribunal, para esse efeito o que importa é o objetivo essencial do
acordo5.
Não obstante, de acordo com o artigo 216.º do
TFUE, bem como do artigo 3.º, n.º 2 do mesmo Tratado, a União Europeia tem
competência para celebrar acordos internacionais em três situações: quando os
Tratados o prevejam; quando a celebração de um acordo seja necessária para
alcançar, no âmbito das políticas da União, um dos objetivos estabelecidos
pelos Tratados; ou quando tal celebração esteja prevista num ato juridicamente
vinculativo da União, ou seja, suscetível de afetar normas comuns ou alterar o
seu alcance. Logo, se os Estados quiserem impor o caráter misto do acordo
acabarão por consegui-lo.
Importa agora falar dos principais problemas
que os acordos mistos colocam quer do lado da União Europeia e dos seus
Estados-Membros, quer, também, do lado dos terceiros (terceiros que concluem
acordos mistos com a União e com os Estados-Membros).
Os acordos mistos implicam uma elevada
coordenação entre os Estados-Membros e a União, em todas as etapas de
negociação, conclusão e execução, uma vez que é imperativo incluir os
Estados-Membros e os órgãos da União em todos estes momentos.
Em relação às negociações, o Conselho autoriza e define as
diretrizes das negociações, autoriza a assinatura e depois celebra o acordo
(artigo 218.º do TFUE) e se se tratar de matéria relativa à PESC, quem negoceia
é o(a) Alto(a) Representante, isto quanto à União. Relativamente aos
Estados-Membros, no caso dos tratados bilaterais, será a Comissão, designada
pelo Conselho dos Estados-Membros, o negociador único, o que apresenta
vantagens, nomeadamente, porque é manifesto que o negociador único tem mais
hipóteses de êxito e de fazer vingar uma determinada estratégia, o terceiro com
quem se negocia identifica totalmente o interlocutor, o negociador único está
mais apto a negociar o sistema de package deal que envolva quer a União quer os
Estados-Membros, os Estados não perdem o controlo da negociação, pois podem
exercê-lo no comité especial e, para além disso, os Estados-Membros não
perdem o seu privilégio de serem quem tem a palavra e decisão final.6
Quanto aos acordos multilaterais, a necessidade de
coordenação das posições da União e dos
Estados-Membros é ainda maior quer ao nível da vinculação
internacional, uma vez que é necessária a ratificação, para a conclusão do
acordo misto, dos Estados-Membros, que têm muitas vezes regras específicas no
seu direito constitucional interno, que poderão dificultar todo o processo.
Para evitar problemas e obstáculos, a ratificação deve ocorrer em simultâneo
por parte dos Estados-Membros e da União, de forma a que o acordo possa entrar
em vigor. A necessidade de coordenação das posições da União e dos
Estados-Membros é ainda maior, também, relativamente ao nível da execução dos
acordos mistos, uma vez que, por vezes, ocorre dificuldade, por parte dos
Estados terceiros, em conseguirem identificar a quem se poderão dirigir em caso
de incumprimento ou para exigir o cumprimento de determinada cláusula. Para
estes casos, respondem tanto os Estados-Membros como a União, de forma a que
exista responsabilidade conjunta, salvo se outra coisa tenha sido estabelecida
no acordo ou que, num acordo multilateral, exista uma declaração de
competências.7
Finalmente chegámos ao cerne da questão, que é o de saber se, com
a entrada em vigor do Tratado de Lisboa, continua a fazer sentido a utilização
de acordos mistos. Em minha opinião, o Tratado de Lisboa não acabou com os
acordos mistos.
Como a professora Ana Maria Guerra Martins refere, considerou-se
que o facto de o Tratado de Lisboa estipular, mais claramente, as categorias de
competências, contribuiria para reduzir a importância dos acordos mistos, mas a
verdade é que, enquanto houver competências partilhadas, tem de haver acordos
mistos, como é o caso de Tratados que incidam
sobre políticas fora do âmbito da política comercial comum sem competência
exclusiva da União Europeia, sendo que são ainda, após o Tratado de Lisboa,
qualificados e concluídos como acordos mistos. Pode-se dizer que não temos tantos acordos mistos, mas
continuamos a tê-los.
Porém, continuam a verificar-se
divergências entre os Estados-Membros e os órgãos da União assim como os órgãos
da União entre si quanto à integração de um determinado domínio em determinada
atribuição da União, o que tem dado origem a um crescente contencioso, sendo
que o mesmo se passa quando se trata de acordos com repercussões na PESC e nas
outras atribuições da União. O contencioso neste âmbito também não parece estar
em vias de resolução.8
Bibliografia:
- ANA MARIA GUERRA MARTINS, Desafios Contemporâneos à Ação da União Europeia, Almedina, Coimbra, 2018;
- https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/?uri=LEGISSUM%3Aai0033 – Tratado de Lisboa (TUE);
- Tratado
de Funcionamento da União Europeia (TFUE);
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